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【摘 要】 本文分为民国前、民国时期和建国后三个阶段,分别介绍了不同历史时期国家在民用资源国防动员征用方面的相关法律制度.指出,民国前民用资源征用法律制度虽客观地存在着,但其意义也仅限于此；民国以及陕甘宁边区时期的民用资源征用法律制度,从法律规定的内容,立法技术总体上来说都是很先进的,也发挥了必要的作用；建国后,我国民用资源征用制度在伴随着人民法治意识的提高、经济体制的改革和现代战争的需要得到了逐步完善.
【关 键 词 】 民用资源；征用；法律制度；历史考察
一、民国前民用资源征用法律制度
民用资源征用古已有之,我国周代《孟子滕文公上》一书,就记载了对人力、物资和武器装备征发的有关规定：“九夫为井,四井为邑,四邑为丘,丘十六井,出戎马一匹,牛三头.四庄为甸,甸六十四井也,出戎马四匹,兵车一乘,牛十二头,甲士三十二人,步卒七十三人,干戈具备.”[1]中国春秋时代的楚国,公元前548年就对民间车辆、马匹进行登记、造册,以备征用.在《汉书食货志》、《宋书何承天》等古籍中也有扩增军马、征集车辆的记载,而且一般在作战或军队经过的地区进行,征用的种类、数量不多.但这说明,在我国各朝各代都有关于征用物资、人力、运输工具等的记载,但也仅限于记载,更多的还是体现为一种古代征收征用事实的存在,说明自古至今,对民用资源的征用都是客观地、必需地存在,但其意义也仅限于此,对现在征用法律制度的完善作用不大.
古代征用对我们现在研究的借鉴意义不大主要归结于缺少成文的法律.我国最初的征用法大都是不成文的.即或偶尔有成文的,也大都是简单的、片断的或散见各处的记载.造成这种现象其主要原因大概有五种：一是当时的军事法以习惯为主要表现形式,其中制定的部分极少.尤其在民用资源征用一块,政府或统治阶级已经习惯以命令的方式来实施,其征用的权力极大,随意性很强,并且在历史演进中慢慢形成了一些习惯性做法,这些做法也得到了默许；二是当时的社会情形简单,不需要条文详密的法.人员文化素质普遍较低,人们已习惯于服从统治阶级的命令,法律作用有限制约了成文法的发展；三是当时立法事业不发达,立法技术还幼稚,人们的精力主要用于刑法和民法的研究,对其它法律研究较少,更不要说民用资源征用这一小块领域；四是古代战争规模相对较小,大规模征用情况不多,当时的人对于何种情况下需要征用,何时征用,征用什么都缺乏一个完整的计划,只是根据战争需求的一种临时性应对；五是在封建的专制社会以及立法权与行政权、司法权不严格划分的时代,统治者的意志就是法,不必讲求形式.
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二、民国时期的民用资源征用法律制度
这一阶段,为了抗日战争的胜利,在爱国人士的积极配合下,民用资源征用发挥了重大作用,国民党政府颁布过《国家总动员法》、《国家总动员法实施纲要》、《军事征用法》和《军事征用法实施细则》.即使以现在的眼光来评析,当时的这些法律规定的内容,立法技术从总体上来说都是很先进的.
《国家总动员法》和《国家总动员法实施纲要》作为上位法,其中有关于征用的规定,《军事征用法》更是一部专门的军事征用法律,并有《军事征用法实施细则》为其配套法规.如果不考虑其实施效果和其他因素,纯粹从立法技术角度上讲,在我国军事法历史上这些规定都是当时知名法学家智慧的结晶,其中很多方面应该是很值得我们现在借鉴的.其可供借鉴的方面主要有：
第一,法律框架结构完备合理.国民党政府的《军事征用法》共七章65条.第一章、总则；第二章、征用标的；第三章、征用程序；第四章、赔偿；第五章、陆海空军机动演习之征用；第六章、惩罚；第七章,附则.七章涵盖的内容包括：军事征用权限、军事征用范围、军事征用程序、军事征用补偿及程序、军事演习中的征用及程序和法律责任.作为一部法律来说,规则之一就是“先结构,再具体”,因为“与句法相比较,法案的可理解性更多地依赖于它的结构”.[2]国民政府的《军事征用法》结构设计蓝图要素完备,将军事征用各个组成部分结合成为一个有机整体,将立法者的意图给予了直观表达.更为重要的是因为中华文化语言习惯、思维方式的传承,法律结构的编排与我国当代的立法现状差异很小,其借鉴作用比起国外一些法律规定来说更大.
第二,“物尽其用”的征用立法思想.国民党政府《国民总动员法》第10条规定：“政府征用人民从事于国家总动员业务时,应按其年龄性别体质学识技能经验及其原有之职业等为适当之支配”.要求在使用人力时要“适当之支配”.任何军事征用都带有强制性,国家运用公权力使用组织或个人所有的财物或劳力来应对战争、危机是必须的.但出于对国家负责、对财物或劳力所有人负责的态度应该做到“物尽其用”,尽可能最大化的发挥该财物或劳力的作用,将征用所得在恰当时间,地点使用,而不是无计划的使用,甚至是浪费,这是军事征用各级相关人的职责.“物尽其用”应在军事征用法律制度中通过具体条款体现.
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第三,详尽严谨的程序要求.有实体权利义务必有相应的程序予以保障是该时期军事征用相关法律制度的特色.有征用保障程序,如《军事征用法》第三章以专章的形式规定了在征用过程中军事征用法律关系相关人应履行或遵守的程序；有赔偿保障程序,如该法第35条规定“对于应征人因征用所受之损害,应于填发征用物受领证或征用劳力证明书后三个月内赔偿之.损害之程序不能实时确定者,其赔偿金应于损害确定之日起三个月内发给之”；有赔偿异议保障程序,如第41条：“不服地方军事征用评定委员会所为之决定者,得于决定书送达后十日内,向高等军事征用评定委员会再声明异议.但赔偿请求额在三百元以下或所争执之利益不满百元者,不得再声明异议”.
第四,配套法规准备充分.因为中国在立法时有“宜粗不宜细”的习惯,在一部法律出台后,辅之以相应的实施细则作为配套法规是常例,以解决法律的细化和可操作性问题.国民党政府的《军事征用法》就有《军事征用法实施细则》作为配套法规,二部法律公布时间仅相差半年,反映出在立法者思路中就是把二者作为一个整体考虑的,事先做了足够的准备,保障了配套法规的及时出台,保证了《军事征用法》实施效果. 同一历史时期,与国民政府同时期存在的边区政府也颁布诸多有关动员征用的法规,如,《陕甘宁边区政府关于动员及代雇民夫牲口的规定》（1940年7月4日）,《陕甘宁边区战时动员物资办法》（1941年5月9 日）,《陕甘宁边区战时动员壮丁牲口条例施行细则》（1941年5月9日）,《陕甘宁边区战时动员壮丁牲口条例（修正）》（1942年1月）等. 1941 年5月26日发布了《陕甘宁边区民政厅关于动员工作指示信》,进一步强调要依据法规条件开展民众动员工作,“要把动员制度建立起来,要统一动员,合理动员,有组织的动员,节省人力物力”,“
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在解放战争时期,由于战争的规模越来越大,战线越来越长,物资需求越来越多,仅靠原来经济动员的组织形式已经远远无法满足要求.经过实践和总结,筹集物资的政策有重大改革,由过去的“征发”、“没收”,改为“预借”.这一改革,大大消除了地主、富农阶级的恐惧心理和抵触情绪,使地主从想尽各种办法对抗经济动员,逐渐转向比较容易接受政府的经济动员要求.另外,对中农是否借粮草的问题.也是重大的政策问题.实践证明,由于军需物资数量的巨大,光从地主和富农手中借,无法满足军队需求,而且不向中农借粮也易引起地主富农的不良反应,所以后来确定的政策是：对地主先借多借,对富农后借少借,对中农再后借、再少借,对贫农不借.为了进一步贯彻上述指导思想,相继制定了一些实施的规章制度,例如1947年7月10日以陕甘宁边区政府的名义公布了《战时勤务动员暂行办法》,共7章33条.其宗旨为：为了保卫爱国自卫战争的供应,有计划地动员组织和使用民力,合理负担,节省民力,尽量避免耽误生产,支持长期战争,争取最后胜利,特制定本办法.这个办法主要是动员人力、畜力等支援战争.到了解放战争的后期,大兵团运动必须有现代化的铁路运输作后盾,因此又于1949年4月10日,以中国人民革命军事委员会的名义颁发了《铁路军运暂行条例》的命令.条例共10章41条,从动员的宗旨、定义、范围、手续、费用、纪律等等,规定得一清二楚.从这些条例、办法中.[4]可以看出中国共产党及其领导的人民政府,已经在一定程度上掌握了在经济动员中的征用方法和技巧.
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三、新中国建立后的民用资源征用法律制度
建国后,我国民用资源征用制度也在伴随着人民法治意识的提高、经济体制的改革和现代战争的需要在逐步的完善,了解这一变迁的历史,有助于我们把握我国民用资源征用立法的大方向.新中国建立后的民用资源征用法制建设大致可以划分为三个时期：第一,计划经济时代的行政命令征用.在计划经济时期,我国法律制度整体都不建全,仅有的几部法律也大都规定比较简单,各种社会关系的调整基本处于无法可依状态,民用资源征用也不例外.这一时期的征用主要是通过计划经济时代通用的指令性安排或者自上而下的行政命令实现.在某种意义上来说,就是靠国家强力的行政权力来完成动员征用行为.在当时的历史时期,这种做法虽然权力色彩浓厚,但无论是征用主体还是征用对象以对国家的忠诚和感情顺利地完成了各项征用活动.第二,商品经济时代是适当补偿征用时期.在这一过渡时期,我国的经济结构逐步发生了重大变化,以往的单纯依靠行政命令的征用已经很少了.这主要是因为我国法制建设速度加快,在资源征用领域一些基本的法规规章已经具备,同时,社会整体法治意识蓬勃发展下,依法征用和征用必有补偿这些观念已经开始为大众所接受.但同样是在这些因素的作用下,在资源征用过程中出现的问题和矛盾也日益突出.如补偿标准偏低、补偿不及时、补偿中的贪污现象等,这些不良现象也打击了被征用者的积极性,自愿自觉配合国家征用的意识对比以前反而下降了.总之,这一时期由于没有明确、详细、操作性强的法律保障,民用资源征用在实施过程中不可避免地出现了不良地“人治”趋向.第三,市场经济时代的依法有偿征用.这一时期我国民用资源征用法律制度的框架已经搭建,基本内容已经具备.关于征用目的之规范,为征用立法提供了理论和法律支持；关于征用对象及范围的规定,为征用行为提供了标的区划；关于征用补偿的明确,有助于平衡征用行为中国家和个人的利益；关于征用程序性及排它性条款,保证了征用权行使的慎重.这一切都表明民用资源征用“立法脉络”已经划定,下一步的主要工作重点就是如何使“立法脉络”更清晰、更准确,并凭靠“立法脉络”填充必要的“血肉”.
【注 释】
[1] 卜延军,唐复全主编.国防建设.蓝天出版社,2011.4.264.
[2] [美]罗伯特B.赛德曼编.立法服务手册.赵庆培等译.中国政法大学出版社,1992.139.
[3] 陕甘宁革命根据地史料选辑（第一辑）.兰州：甘肃人民出版社,1980.102-104.
[4] 陈德第,库桂生.国民经济动员―基本理论和历史经验的研究.长征出版社,1995.4.
【作者简介】
张昱明（1976-）男,汉族,陕西西安人,现为西安政治学院军事法学系讲师,博士.
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