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【摘 要 】教师定期交流制度是当前均衡城乡师资的主要手段,然而该制度在立法理念、管理机制和纠纷解决机制上都与事业单位实施的聘用制存在着相悖之处.要想使教师定期交流制度更好的发挥作用,成为义务教育均衡发展中长效稳定的机制,必须和聘用制改革相契合.文章一方面从教师定期交流制度与聘用制衔接入手,对教师定期交流制度进行完善,提出实施“县管校聘”的模式、建立教育仲裁委员会、明确交流主体和教师的权利义务、建立科学的交流评估机制.
【关 键 词 】定期交流,聘用制,法律思考
一、教师定期交流制度与聘用制的法律冲突
（一）制度理念不同.聘用制是劳动关系市场化的产物,聘用制的实施主要是为了改变计划经济下僵化的用人机制,打破教师的“铁饭碗”,激发其竞争向上的意识,给整个教师队伍注入活力.早在2003年,原国家人事部、教育部出台的《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》中就对教师聘用制进行了专门的规定：指出教师聘用按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用.因此聘用制在理念上强调竞争和效率,劳动者自由竞争上位,进而与学校通过聘用合同建立劳动关系,在工作过程中也是通过竞争获得理想中的岗位.而定期交流制度是为了实现教育公平而设置的,在价值理念上追求首先是公平,让城镇和农村的学生都享受到优质的教学资源,消除长期以来“城乡二元化”体制下形成的城乡教育发展的不均衡现象.为了实现公平,“强制性”的要求教师必须流动.
（二）管理机制的不同.从管理主体分析,聘用制强调教师与学校间的关系,突出学校对教师的管理权,教师是“学校人”,学校对教师进行全面管理,包括日常管理以及对教师任用、续聘和解聘等等.而教师定期交流制度则允许教育行政部门直接对教师与学校之间的工作关系进行干预和改变,事实上构建了“政府―教师”的法律关系,教师是“系统人”.从实施过程来看,聘用制主要体现的是市场调节,劳动者自由流动；而教师定期交流则主要体现的是政府的宏观调控,通过政府“有形的手”对教师进行“强制性”流动.从某种程度来说限制了教师的自主择业权.
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（三）纠纷解决机制不同.《事业单位人事管理条例》第三十七条规定：“事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的,依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理”,结合2008年出台的《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》的规定,可以看到聘用制下用人单位和职工的纠纷解决机制越来越趋向于企业的劳动争议解决的模式,仲裁的作用日益凸显.但我国的仲裁机构从设立以来一直处理企业和劳动者、个体经济组织和劳动者之间的劳动纠纷.事业单位的劳动纠纷,由《人事争议处理规定》由人事争议仲裁委员会解决,劳动仲裁委员会对事业单位劳动纠纷的特征并不熟悉,再加上教师交流制度本身带有一种行政干预色彩.因此对于此类纠纷,一些劳动争议仲裁委员会为了回避风险多半是拒绝受理,这使得教师交流机制中的纠纷进行仲裁缺少法律依据.
二、教师定期交流制度自身的缺陷
（一）定期交流制度法律关系的缺失.定期交流制度除了《义务教育法》三十二条的规定外,全国统一的法律层面再无任何规定,其实施主要是各地方教育行政主管部门出台的“计划”、“意见”、“通知”“办法”等所谓的“红头文件”中,执行方式主要依靠行政力量,法律效力明显不足.定期教师交流制度因为立法的模糊性给制度的实施带来很大的盲目性甚至出现了歪曲教师交流实质的行为,如有的学校将教师交流作为清理门户的工具,把教师的正常调动作为交流行为敷衍上级等.
（二）定期交流制度缺乏程序性规定.合法完善的程序是定期交流制度中各方权利实现和义务履行的保障.2014年出台的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（以下简称《意见》）,提出了 “合理确定校长教师交流轮岗的人员范围”,但是该《意见》仍有许多模糊的地方：首先,对于教师任教的年限没有一个明确的标准,只规定“对教师在同一所学校连续任教年限的规定,应与中小学学制学段相衔接”,《意见》第一次提出教师在农村学校、薄弱学校连续任教时间可根据工作需要予以延长,但是哪些情况下需要延长没有具体规定；其次,《意见》中提到了“优质学校”和“薄弱学校”,对于什么是“优质学校”和“薄弱学校”没有明确的界定；第三,《意见》中规定了教师流动的比例,但是这些需要交流的教师如何选定则没有章程可循.这就导致地方各省、市、县多级逐步去推行中央提出的交流制度,各自提出自己的适用办法、实施细则.
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（三）教师交流缺乏科学的考评机制.很多地方出台的教师交流实施办法对于教师的交流的评价规定大都是简单而粗暴,缺乏以人为本的理念,规定的内容动辄就剥夺教师评职称、评优秀的权利,甚至强行交流,使教师失去基本的自由和自尊.《贵池区义务教育阶段中小学教师交流管理办法》第八项规定“不服从交流安排或未完成交流任务的,当年考核定为不合格等次,三年内不得评先、评优、晋升职务.第二学年度由学校直接定为交流对象.”“参加交流的教师在任教学校要服从工作安排,认真履行教师职责,严格遵守请假、销假制度,完成学校安排的各项工作任务并接受考核”,“交流期间表现突出的教师,由教育主管部门或学校予以表彰、奖励,在评优、晋职晋级同等条件下优先”.上述内容中确实列出了考核内容和要求,但是没有具体的操作性细则,如“不服从安排”是否需要区分情况,还是所有对安排提出异议的教师考核都不合格.显然不应该是后者,但是前者有没有细化的内容.还有“交流期间表现突出”,何为“表现突出”,都没有明确规定.
三、完善教师定期交流制度的法律对策
(一)聘用制与定期交流制度的衔接机制的构建
1、实施“ 县聘校管”的模式.2014年教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合发布的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》对教师的人事管理体制提出“县管校聘”的改革路线：“县级教育行政部门会同有关部门制定本县（区）域内教师岗位结构比例标准、公开招聘和聘用管理办法、培养培训计划、业绩考核和工资待遇方案,规范人事档案管理和退休管理服务.学校依法与教师签订聘用合同,负责教师的使用和日常管理.教师交流轮岗经历纳入其人事档案管理”.根据这一指导方针,我国的教师定期交流制度本着“以地区需求为本,市场开放为前提、政府引导为保障、教师自主为核心的公正与公平原则”,建议教师的录用由省级教育行政部门统一组织考试.录用进来的教师的配置,遵循聘用制双向选择的原则,达成工作意向后,双方签订聘用制合同.对于难以聘用到教师的偏远薄弱学校,县级行政部门应当采用行政手段进行调拨.但是教师无论选择哪一所学校,都属于教育行政系统的公务人员,将教师由“学校人”变为“系统人”. 2、设立教育仲裁委员会.鉴于教育纠纷的特殊性,建议在劳动仲裁委员会之外设立教育仲裁委员会,专门受理教育纠纷.教育仲裁委员会的设立既符合聘用制下仲裁优先的原则,又能弥补劳动仲裁的不足.教育仲裁委员会应按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立,直辖市、设区的市也可以设立一个或者若干个教育仲裁委员会.省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门对本行政区域的教育争议仲裁工作进行指导.教育争议仲裁应实行免费,教育争议仲裁委员会的经费由财政予以统筹保障.仲裁委员会人员组成应包括,政府主管教育工作的负责人,学校,老师代表按照不同的比例共同组成.由于教育仲裁具有专业性,技术性和复杂性,所以教育仲裁人员必须有相应的专业特长和丰富的专业知识,同时还应具备良好的道德品质,社会正义感和虔诚的敬业精神.仲裁人员中应有教育专家、法学专家和教育管理专家等担任仲裁员,在一定程度上提高教育仲裁的公正性和权威性.
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(二)教师定期交流制度的自身的完善
1、明确参加交流的主体资格.首先《义务教育法》中应当规定交流教师的资格,从教龄、业务能力、年龄、身体健康、家庭情况综合考虑.可以参考日本东京都《实施纲要》的规定,具备下列情况的教师可以交流：（1）在同一学校任教达到一定时间,教师已经具备了一定的教学经验和知识积累.参与交流既可以支援弱校教学,同时对教师本人也是一种新的挑战与刺激.（2）出于生活方面的原因,主动申请交流的,出于以人为本的考虑,只要其业务素质合格,应当批准.（3）为了解决超编或教师队伍不合理而进行针对性的流动.（4）有上进心、教学潜力大的农村教师选派的城市学校进行学习.另外,立法也应对不能进行交流的教师进行相应规定,如业务能力差、身体状况不适合交流,家中有老人和未成年人无人照料的教师,夫妻双方都是教师且有一方已经参与交流的,不应纳入交流的范畴.对参加交流的学校范围、资格也应明确规定,原则上在县域范围内流动,交流学校水平上应当有明显差距.因此立法中应当对优势学校、薄弱学校、偏远地学校进行解释,详细的分类制度增加了学校教师的选择度,可以根据自身的实际情况进行灵活的组合,也赋予的教师一定的选择权.
2、规定教师定期交流的程序.首先应该保证交流教师的知情权.在确定教师交流之前,将这一周期内,交流的规划发送至每个教师手中,教师根据规划,提出自己的建议,并报名参加自己感兴趣的学校.学校根据教育行政部门要求及教师本人愿意,确定本校教师流动的对象,上报教育行政部门审核.教育行政部门综合审核各校上报的交流人员名单,确定参加当年度教师流动的具体对象,并在暑期时办理有关调动手续,学校与教师签订聘用合同.如果教师对是否应当交流或者交流地域提出异议,所在学校必须充分考虑并予以答复,不能及时解决的,要上报的教育行政部门.人员确定后,通知派出学校要为教师办理派出手续,并通知教师上岗时间.
3、建立多元化教师交流评价机制.教师的交流不应只限于流动的形式与数量,还要注重教师交流的质量与效果.交流方式不同、交流环境不同,考评主体和考评标准也不同.对于交流时间在一年以上的教师,可以将交流教师的考核与评价权交给交流学校.如果不超过一年,交流工作由所在学校、交流学校和教育行政部门共同组织考核和评价.考核标准的制定也应该由教育行政部门、交流学校和交流教师共同协商制定统一的标准,避免来自不同的学校的交流教师因采用不同学校的评价标准对同样的工作做出各自不同的评价.学生和同事对教师考核的内容包括教学态度、教学内容、教学方法、教学效果、教师品德等
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参考文献：
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[3]李玲,韩玉梅.西方国家中小学教师流动的经验与启示 [J].比较教育研究,2011（11）：4
[4]岳伟,高树平.中西部农村代课教师权益保护路径研究 [J].民族教育研究,2013（5）：80
[5]鲍传友,西胜男.城乡教师交流的政策问题及其改进―以北京市M县为例 [J].教育研究,2010（1）：22
基金项目：本文为2014年河北省社会科学基金青年项目“教育公平视野下完善中小学教师定期交流制度法律对策研究” （HB14FX026）阶段性成果.
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