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摘 要 在生态建设和生态环境保护中,生态补偿机制是非常重要的,相关法律制度更是该机制能够充分发挥作用的基础和保证.要完善生态补偿机制的相关法律制度,就必须要了解生态补偿机制的内涵和性质,以及在实践中产生的法律问题.本文从明确生态补偿机制的具体法律内容,在生态补偿的实施上充分发挥政府作用,建立健全生态补偿机制的监督管理制度等三个方面,对完善我国生态补偿机制的法律制度提出了意见和建议.
关 键 词 生态补偿机制 政府 生态补偿法
作者简介：王蕾,广东培正学院法学系教师,讲师；胡伟禄,广东培正学院法学系2014届毕业生.
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-029-02
生态补偿机制的建立是生态环境建设与经济协调发展的热点问题.生态补偿机制的建立有利于推动环境保护工作在有法可依的基础上去实现,使环境保护具有可操行性地去执行,同时,在生态补偿机制的保障下,能促使公民更多的参与到生态环境保护中去,实现人与自然的和谐,促进经济社会与生态环境共同发展.因此,国际社会中许多国家对于生态补偿机制的实施进行了大量实践活动,寻求在保护生态环境的同时又能因地制宜的发展本国经济的道路.但我国有关生态补偿的规定仅仅在部分环境法律规范中有所提及,而对于如何去补偿实施和监督管理缺乏具体可操作性的规定,无法清晰的界定相关责任主体,明确权、利关系.因此,生态补偿机制的建立亟待完善和健全的法律制度,从而促进全国范围内生态补偿的有效实施.
一、生态补偿机制的概念和功能
(一) 生态补偿机制的概念
生态补偿机制是指为改善、维护和恢复生态系统服务功能,调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系,以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度.同时,生态补偿机制又指涉及生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理.
(二)生态补偿机制的功能
1.生态补偿机制是保护公共利益的法律机制
美国社会法学的创始人罗斯科庞德把利益分为三类：个人利益、社会利益和公共利益.生态补偿制度所维护的正是公共利益.公共利益的主体是全体社会成员,具有典型的共有性,即是公共利益主体所共有的产品,不需求人们付出代价,人们就能从中获得相关利益.人们在对待共有的经济利益时利用社会公共利益的名义获取个体的私利.而生态补偿机制的设立是为保障生态环境的正常发展,生态环境具有公共产品的特性,人们在对待生态环境的态度上很多都是牺牲公共的利益来牟取个人的私利.所以,国家需要在法律上建立完善生态补偿机制,通过法律加以确定和保护公共利益.
2.生态补偿机制是对生态效益的补偿
生态效益是指人们付出必要劳动时间,进行劳动生产而产生的,是人们劳动成果积累的生态价值,是人类劳动汇聚于生态环境中产生的效益.积极的环境保护者为保护生态环境创造了良好的生态效益,因此要得到补偿；消极的破坏者破坏了生态环境,损害了生态效益,因此要进行赔偿.生态补偿机制的确立正是以此为关键去实施,对利用生态环境来获取利益的个人或者团体进行收费来补偿对生态环境做出积极贡献而遭受损失的利益团体,以此来实现整个生态环境利益的公平分配,实现在环境利益分配中的实质公平.
3.生态补偿机制保障人们平等的生存权
生存权是人类的基本人权,是人类用于享受其他权利的基础.科学发展观要求我们以人为本的去建设生产,所以,生态补偿机制保障需保障人们平等的权利,禁止为了满足一方利益去牺牲大多数人的共有利益的行为发生,在中国的实践当中,存在许多需要解决的区际生态环境协调问题.例如,为了保证张家口向京、津地区输送清洁用水,张家口政府禁止建设有可能污染当地水源的工程和项目,此项措施一定程度阻碍了张家口地区的经济发展.区际生态补偿制度的建立不但可以解决区际环境治理的问题,而且能维护因环境利益保护而遭受损失的地区的利益,跨区域的生态补偿机制的建立,是保障人们平等生存权的重要制度,能维护不同地区间应有的利益.
二、我国生态补偿机制的立法现状及不足
(一)立法现状
中国第一次在法律条文中出现“生态补偿”,是在1998年4月 29日全国九届人大二次会议通过的森林法修正案中,其中的第8条第2款规定：“国家设立森林生态补偿效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特殊用途林林木的营造、抚育、保护和管理.森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用.具体办法由国务院规定.”“生态补偿”的频繁出现是在进入21世纪以后,国家、政府对生态环境越来越重视,有关生态补偿的条文也越来越多,2006年的“十一五”规划中,国家提出了“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,建立生态补偿机制”的生态补偿原则.《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》提出我国将在2007年开始在“自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护”等4个领域开展生态补偿试点,在试行中探寻符合我国的生态补偿机制,推动生态补偿机制的不断发展.
另外,我国已经制定的土地管理法、森林法、草原法、矿产资源法、水土保持法、防洪法、渔业法、野生动物保护法、水法等法律和大量的规章中对生态补偿都有提及,但也都没有具体明确该如何去操作.我国最具代表的环境保护法中大多数条文涉及的都是环境污染的防治问题,其中对生态补偿机制的提及较少,同时也没有对生态补偿机制做出具体的条文解释和生态补偿机制该如何具体实施的明确规定.
(二)生态补偿机制立法存在的不足
1.生态补偿立法空白较多,实践中无法可依
关于我国的生态补偿机制,一直都没有专门性立法.而作为环境保护综合性基本法的环境保护法也没有关于生态补偿机制的具体条款,在现有的法律法规中有关生态补偿的立法分散在不同的部门法中,对生态补偿的具体实施缺乏可操作性,导致在遇到生态补偿的具体问题时,经常出现无法可依,无政策可执行的情况.如森林法及森林法实施条例中就缺少有关林木、植物育苗,森林托管与经营许可和森林资源流转等方面的法律规定.我国具体的生态补偿立法还是很滞后的,很难解决现阶段我国出现的生态环境补偿问题. 2.法律结构的不平衡导致生态补偿机制立法难于完善
法律结构不平衡是指在现行的环境保护法律法规中与生态补偿机制有关的条文相对缺失,主要是因为我国对于生态补偿这一概念的认识较晚,在追求经济发展的同时忽略了生态补偿机制的建立.同时,在国家体制、文化背景的影响下公众对生态补偿的认知较少,较少参与到生态补偿机制中去.我国的环境保护法对污染的防治较重视,偏重于一时难于治理的环境污染,没有对生态补偿机制做出具体规定,导致法律结构的不平衡.在自然资源保护法中则主要侧重经济效益,对生态环境效益考虑较少.在各项资源利用的费用中,更多的是体现经济的价值和效益,并没有强调生态效益问题,导致缺乏生态补偿立法的考虑.
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3.缺乏具体可操作性的生态补偿机制立法,无法适应实践要求
生态补偿标准的确立、实施生态补偿的管理与协调、健全责任赔偿机制等,这些都是建立生态补偿机制必须解决的关键性问题.这些问题的解决仅仅依靠法律条文中原则概括性的提及是完全不够的,必须有具体可操作性的明文规定才行.例如,国家与地方立法均未明确规定对于生态补偿该如何去补,向谁征收补偿费用,由谁去向生态环境破坏者征收补偿费用,征收的标准和程序又是怎样的等等,那么仅仅是规定
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三、我国生态补偿机制法律完善的建议
(一)建立专门的《生态补偿法》
在确立生态补偿机制的基础下,出台《生态补偿法》.生态补偿是生态环境保护的一部分,与生态环境密不可分,生态补偿是保证生态环境保护得于良好实现的途径之一,因此应当在法律层面确定整体的生态补偿制度,出台生态补偿单行法,明确规定生态补偿的责任主体、补偿对象、征收对象、如何去征收补偿费用以及在生态补偿中的违法行为该承担法律责任等一系列的实施程序,增强生态补偿执法的可操作性.
《生态补偿法》主要对生态保护中涉及到的环境资源利用的补偿关系进行调整,属于环境保护法的下位法,是对环境保护法内容的重要补充,其在环境保护法的基本框架下与其他环境保护单行法共同构成我国环境保护法的统一法律体系.
(二)充分发挥政府和市场的互补作用
根据政府在生态补偿机制中的特殊地位,充分发挥政府和市场的互补作用是成功实施生态补偿的关键.政府在生态补偿中是生态效益的购买者,同时在市场竞争机制的生态补偿中仍然可以发挥重要的作用.政府购买虽然是提高生态效益的有效途径,但并不是唯一途径,政府可以利用其本身的行政能力结合市场交易的手段和制定相关的生态补偿经济激励政策来提高生态效益.因此,形成政府力量为主导的,市场手段和社会参与相结合的生态补偿机制是保障生态补偿得于发展的重要手段.
(三)建立健全生态补偿机制的监督管理体制
政府的大力推动和严格监督也是生态补偿得于实现的重要保障.在立法中,应该明确政府在这一方面的权利义务.政府作为国家和区域的代表和决策者,必然要为此做出自己应有的努力去保障落实生态补偿机制的实施.政府在作为生态补偿机制推动者的同时,也必然要对生态补偿的具体实施情况进行监督管理.只有严格的对生态指标进行监测并科学地加以认定,才能够形成一个较规范的生态服务交易市场,这也要求严格各级政府的生态补偿责任,建立健全政府补偿的内部监督制约机制,对那些违反法定程序的政府部门,要求其承担相应的法律责任.否则,宽松的监督执行力和疏忽的管理会导致生态保护效率降低,达不到保护生态的具体目标.因此,制定一套严谨有效的监督机制,对生态补偿的各方面进行严格的监督,是生态补偿质量和生态保护有效性的有力保障.
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参考文献：
本文来源 http://www.sxsky.net/faxue/xzfx/394182.html
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