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作者简介：刘晨鸣（1988―）,男,甘肃兰州人,甘肃政法学院2010级民商法学专业硕士研究生,研究方向：商法学.
甘肃政法学院,甘肃 兰州 730070
【摘 要 】如何改变铁路建设行业传统的经营方式,开拓新的融资方法与途径,进行多元化融资,优化融资结构,降低成本,提升信用等一系列重大问题已经成为我国目前铁路建设行业发展所必须面对且亟待解决的课题,更是铁路建设从跨越式发展到科学发展所必须完成的历史任务.因而有必要阐述我国铁路建设目前的现状,分析这一现状的成因,并且从公司法角度提出解决这一困境的对策.
【关 键 词 】铁路建设行业；民间资本；融资困境；公司法
在国民经济与社会发展的过程中,作为连结生产领域和消费领域的重要桥梁,铁路客货运输无疑起到了至关重要的作用.在我国目前铁路运力严重不足、供求双方矛盾尖锐的背景下,铁路建设更是经济发展的“瓶颈”制约问题.然而铁路建设耗资巨大,加之经年累计的政企不分等弊病,传统融资模式远不能满足当今铁路建设的资金需求.截至2012年5月,铁道部官方数据显示的总负债额约为2.5万亿元,［1］负债率相比去年进一步提升,融资压力巨大,在建项目资金严重紧张.而2012年全国铁路建设投资总额大约为5000亿元,相比去年的7000亿元下降了近30%.［2］长期以来,我国铁路建设的资金都是由中央政府通过财政划拨或是由政府提供信用担保的方式进行融资.而近年来,随着经济社会的发展及政企分离带来政策调整,中央政府的财力越来越无法满足铁路建设行业发展的融资需求.特别是2011年接连出现了铁道部高层的震荡和甬温高铁的特大事故以来,民间资本对铁路行业的投资热情也迅速跌至谷底,铁道部在贷款和债券发行等方面亦表现出信用的疲软,铁路建设行业出现了空前的融资困难.另外,在系统内部,由于融资困难导致的物资供应、工程建设和运营等部门之间相互的债务也出现了难以履行的合同死结.
一、铁路建设行业融资现状
中国的铁路建设在经过近十年的跨越式发展之后,似乎出现了基础建设基本完善、线路充足、运输繁荣的假象.然而我国铁路建设是否真的可以满足市场的需要?数据显示,目前全世界在运铁路总里程数约为120万公里,其中中国境内铁路总里程数为大约8.4万公里.而2011年,全世界铁路旅客年发送人次约为94亿人次.其中我国铁路年发送量约为18.6亿人次.换言之,仅就客运系统而言,我国的铁路系统用全世界6%的线路里程及运力承担着全世界约20%的客运运输任务.而美国在1860年的铁路总里程数为7万公里,到1914年达到了40万公里.［3］后在上世纪80年代拆除了大量上座率不足的线路,现在还剩余24万公里.由此可以看出,中国铁路仍将长期面临运力不足,建设压力巨大的现实.
然而铁路建设所需资金数额巨大,融资困难很高.长期以来,我国铁路建设行业的资金都是由中央政府通过财政划拨或是由政府提供信用担保的方式进行融资.但自2011年以来,特别是甬温高铁特大事故之后,这种制度经年累积的弊端开始凸显.当今铁路建设行业的融资困境主要表现为以下几方面：首先,今年以来,中央政府财政预算内铁路建设投资比重已经出现大幅度下降的趋势；其次,铁道部在国内的贷款和债券发行所获得的资金逐步成为铁路建设资金的主要来源,但市场对于铁路建设行业的投资热情却空前低落；再次,相对国内资本而言,铁路建设行业通过国外市场资本进行融资的渠道依然处于比较落后和封闭的阶段；最后,虽然民间资本进入的呼声一直甚嚣尘上,但铁路建设行业的资金来源中通过体制外市场进行融资占总额的比重仍然很低.另外,资金来源途径单调,政企不分导致的债权人利益难以得到充分保障等问题都深刻制约着行业的发展.
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二、铁路建设行业融资困境成因之分析
(一)历史因素是造成我国铁路建设行业融资困难的根本原因
从建国初期到上世纪80年代,我国铁路建设行业的资金来源几乎全部来自财政拨款.铁路线路建成以后,运营所得收益除少量用于新技术开发、系统内职工福利等,其余绝大部分上缴国家财政.换言之,铁路部门收支互不挂钩,系统自身的发展并不得益于前期建设带来的收益,也不依赖客货运输产生的效益.产生这种现象的主要原因主是我国计划经济时代铁路行业长期政企不分.［4］铁路作为关系国家战略储备与经济命脉的一个重要部分,始终没有充分完成市场化.1985年铁路建设由财政拨款改为银行贷款.国家不再对铁路建设直接投资,铁路自己负责建设投资,资金来源为：铁路应交所得税自留作为建设基金；税后递增利润留给铁路作为建设基金；财政部全数返还的铁路上缴的能源交通重点建设基金作为铁路建设投资资金.1991年起国家建设铁路建设基金,这一阶段铁路基本建设资金全部依靠自身解决,不足部分向银行贷款,贷款本息由铁路负担.［5］本世纪初,各铁路局的基础建设部门从铁路系统中分离出来,与原铁道兵各师转业形成的铁道部各工程局整合成为了国资委旗下的大型国有企业.然而这些铁路建设企业虽然具备了现代公司法意义上的企业法人的外观,其内部组织机构、管理模式、治理结构等依然与计划经济时代的工程单位一脉相承,在公司的结构和经营上更多地受制于行政命令而非现代的公司法及其相关法规,导致经营活动与商行为规则的脱离,商事责任不明确、融资模式过渡依赖政府支持,最终形成巨额债务缠身的现状.
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(二)现实因素是造成我国铁路建设行业融资困境的直接原因
就近十年来铁路建设发展的进程来看,中国的铁路建设经历了一场规模空前的“大跃进”式的建设高潮.不可否认,与其他交通运输形式相比而言,铁路在运力、环保、空间利用等方面具有不可替代的重大优势.因而在过去十年我国经济高速发展的大背景下,将铁路基础建设水平迅速提高是无可厚非的.但这种脱离自身能力的高速发展也给铁路部门带来了数万亿元的巨额债务.在高额的公共事业债务压力下,建设行业为满足自身发展的需求,承建了大量BT项目.这一经营策略在为企业带来可观效益的同时也具有巨大的融资风险.随着去年以来铁路建设行业的发展放缓,这些风险也迅速凸现出来.目前,关于铁道部在建工程项目的资金缺口众说纷纭,但至少有万余公里的线路受资金短缺影响而被迫停工. （三）法律规制的空白是我国铁路建设行业融资困境的制度原因
铁路建设行业由于自身的性质所决定,具有明显不同于其他商业领域的特征.［6］从主体上而言,铁路建设企业不同于一般的市场主体,内部长期政企一体,治理结构复杂；就行为而言,铁路建设行业所进行的商行为均为关系国防战略、国民经济整体规划等重大因素的基础建设行为.另外,铁路建设所涉及的资金动辄数以万亿计,款项数额巨大.但目前我国并无专门法律规制这一特殊领域.现行的《铁路法》从1991年开始实施,其中第三章共9条是就铁路建设问题的专章规定,但其中大多法条是工程技术性的法律规定.而法律上铁路建设行业在商事活动中的行为规则则散诸一般民商法律部门中的各法中.但这些规制一般民商事主体行为的法律规定一旦触及政策性很强的铁路建设行业时往往会遇到各个方面的障碍,是徒法难以自行.
(四)政策调整力度不足是我国铁路建设行业融资困境的补充因素
国务院已经在2005年与2010年先后两次颁布了鼓励非公有制经济的意见,既“国办36条”.这些行政法规性文件均明确提出了鼓励民间资本进入包括铁路在内的各垄断行业.特别是“新36条”明确提出要研究制定铁路体制改革方案,引入市场竞争,推进投资主体多元化,鼓励民间资本参建铁路干线支线、轮渡以及站场设施,允许其参建煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目.［7］
应该说,铁路建设行业在引进民间资本方面取得了一定的突破,比如为吸引更多民间资本进入,铁道部专门设立了“铁路建设基金”,在武广铁路建设过程中尝试引进中国平安和中国人寿,虽然由于许多因素最终未能成功,但在其后开始有了成果.2007年京沪高铁股份有限公司成立,最大股东是中国铁路建设投资公司,持股56.2%；而中国平安牵头的7家保险公司集体出资160亿元,拥有13.9%的股权.在2010年2月,铁道部再次将京沪高铁4.537%股权挂牌60亿元转让,向社会公开招标.不过,在强大的垄断体制下,铁路建设引进民间资本的努力成效并不显著.和上万亿元的资金需求相比,民间资本的比例微乎其微.［8］据统计,目前铁路行业各种融资渠道所获资本中大概仅有5%的资本是民间资本.其中的主要困难在于：一是铁路在一定程度上属于自然垄断产品,市场化程度普遍较低.这种现象也并非中国独有,而是各国普遍存在的问题；二是规模经济的障碍.铁路建设资金需求量巨大,而且周期长.据测算,投资一条铁路线,从调研、勘探、施工、试运营到正式运营,一般需要8年.铁路一公里的投资一般在7000万元以上,普通的民间资本很难有这样的投资实力.民营企业若非自身拥有强大的经济实力和融资能力,根本无法成为铁路建设的一员,更别说成为主要力量；三是民间资本缺乏对铁路产品和服务的定价权,也缺乏专业技术领域、运营及项目管理等方面的经验；四是铁路赢利水平不高,这也成为对民间资本缺乏吸引力的根源之一.最后,铁路赢利水平不高的特性也限制了其吸引力.
三、铁路建设行业融资困境的法律对策
(一)多种融资模式并举
1.铁道部应努力借签域外铁路建设行业融资模式的积极经验,开拓多种融资渠道.［9］例如,日本的新干线铁路建设资金主要来源于政府提供的信用担保与以政府信用获得的微息贷款等.而新干线民营化后,政府通过场地、设备与线路的出租与转让收回了大量资金；在美国,私人资本利用政府的支持高速发展,目前,全美的1级铁路均为上市公司所有；而韩国以及我国台湾地区等地近年来铁路建设行业企业债券发行所获资本在建设资金中所占的比重也在不断升高.
2.目前我国其它行业的市场投资环境正在得到改善,铁路建设企业自身应抓住这一契机努力打开国际资本融通市场,将其作为建设资金组成中的重要补充.结合我国的实际情况而言,目前铁路建设企业对国外资本的利用还处于比较封闭的阶段,今后可充分利用国外中央政府的贷款、地方债券以及世界性银行组织提供的资金为我所用,而目前国际上比较成熟的TOT、PPP、ABS等资金融通方式也得到了充分论证,企业可以在风险把控的范围内选择适用.
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(二)完善公司治理机构,明确法人责任
铁路建设行业作为关系国计民生的国家支柱产业,一方面具有一般商事主体的特点,另一方面也具备基础设施公共事业的特性,同时还有战略储备的考虑,其社会、政治效益远大于经济效益,政府理应提供大力支持作为其快速持续发展必要前提,其的投资扶持在今后一个阶段仍是我国铁路建设资金的基础；但与此同时,政府也应当理顺铁路与其他社会部门的关系,为铁路建设行业发售股票与债券、出租线路与装备及进行金融权益性提供必要的帮助.而铁路建设企业内部的治理结构应该严格受到公司法的规制,承担起铁路发展的主要职责；企业内部的资本可通过股权融资的方法向社会转让股权以募集建设资金；今后铁道部作为国家部委应变身完全的监管部门,将建设、运营等业务交由各企业以法人身份独立进行并承担独立的责任.监管部门的人员及其利害关系人不再担任或兼任建设企业高级管理人员；聘用具备相关专业知识的人员任职建设企业董、高、监及高级管理人员,从而使其充分履行公司法上的职责与义务.
(三)培育我国铁路建设行业的融资租赁市场
在铁路融资困难的背景下,建设行业自身应努力建立通过融资租赁方式获取资金的渠道.所谓融资租赁,既是将传统的融资拓展为“融物”.［10］针对目前我国铁路建设行业融资结构单一的特点,确立融资租赁的地位,一方面以设备的出资人作为杠杆,根据各项目的要求向其租赁设备,降低建设成本,控制技术设备贬值的风险；另一方面,建设行业企业自身可以作为融资租赁人,将目前在建项目中闲置或不适应要求的设备出租,在不转移所有权的情况下获取资金,释放过剩的技术装备,两方面同时进行,从而适应不同工程项目的需要,扩大资金的使用效率.
(四)增强债权人产权保护,鼓励民间投资
马克思主义政治经济学认为,资本会自动地趋利避害,会在做任何有利润的事情的同时自觉地规避产权风险.因此,对市场投资者最大的激励正是来源于法律与制度上严格的产权保护.正如前文所述,铁路建设行业由于其自然的属性,本身就具有资金需求量大、投资回报周期长等特性.加之铁路行业自身属于自然垄断的行业,保护私有产权必然会涉及国家公权力,因而民间资本进入该行业时往往面临着更大的产权风险,所以对这一领域的产权保护制度也比其他行业要求更高. 首先,鼓励民间资本参与铁路行业的建设与运营,并且充分地保护这些投资人的产权利益时,逻辑上最终会落脚于投资人对所投资领域的定价权.考虑到铁路行业的公共事业性,铁道部作为监管部门可以在授予民间投资人定价权的同时以先合同的形式做出保留与限制,并且在事后以补贴的方式提升投资人的利润率,从而合理把控价格风险.摒弃行政命令的方式压制价格,以此吸引民间资本.
其次,在利润机制的公正与透明方面给予民间资本特别地保护欲关注.由于我国经济转型的特殊国情,很多国有大中型企业与政府机关、行政单位及事业单位关系错综复杂.以房地产市场为例,之所以相比铁路行业,民间资本在房地产行业的产权保护风险更小,很大程度上是因为房地产企业与相关的监管部门泾渭分明；而同样的类比在铁路建设企业与监管部门中则更多是你中有我,我中有你.保护民间资本在其利润上的产权,必然会涉及到公权力的利润.因此有必要建立特殊、独立、公正透明的利润机制对民间资本加以保护.
最后,由于广义上的铁路系统包含国家部委、公共事业单位以及大型央企等多种性质的组织与单位,其内部构成关系庞大冗杂,一个微小的商事行为往往牵涉跨地域、跨部门、甚至跨部委的整体结算.因此作为监管机构的铁道部应当加强各部分间的协调,充分履行职能,抑制债权人行使权利时各部门间的推诿,提高行政效率.
参考文献：
［1］孙勇杰.5000亿债券、超
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［2ᦆ
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