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从今年3月1日开始,暂住证将在河北省成为历史,使河北成为继广东、海南、江苏和浙江之后,又一个在全省范围取消暂住证的省份.

近年来,作为新一轮户籍制度改革的过渡性手段,暂住证逐渐退出历史舞台,开始步入“居住证时代”.深圳市从2008年8月1日起实行“暂改居”,此后,大连、太原、沈阳、武汉、上海、成都先后宣布取消暂住证制度,全面推行居住证.

国务院办公厅近日发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,除了明确县级市、地级市、直辖市不同的落户政策之外,还表示要继续探索建立城乡统一的户口登记制度,逐步实行暂住人口居住等制度.

“居住证制度改革,关键要看是否能在流动人口享受福利待遇的改革方面取得实质性突破.”户籍改革问题专家、中国人民公安大学教授王太元在接受记者采访时指出,当前需要避免的最大问题是此前出现的“口惠而实不至”倾向.

理念变革

根据国家人口和计划生育委员会于2011年发布的《中国流动人口发展报告201l》显示,2010年我国流动人口数量达2.21亿人,占全国人口总量的16.5％.未来30年,还将有3亿农村人口进入城镇.

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不可忽视的另一个显著特点是,流动人口举家迁移和长期居留趋势明显,人口流动逐步由个体钟摆式流动向核心家庭整体迁移转变.这些家庭十分期待融入城市生活,改善教育、居住、社保、医疗等待遇.

作为另一个微观样本,河北省公安厅在2011年在石家庄市随机抽取了500名暂住人口,进行了流动人口基本情况和需求的调查.

河北省公安厅人口管理所流动人口管理科科长付江勇向记者介绍,在调查中发现,没有与企业签订劳动合同的有153人,没有参加当地任何社会保险的有370人.对于居住在城市最迫切需要解决的问题上,有307人选择了工资不被拖欠,275人选择了不被歧视、能够获得尊重和公平对待.

河北省公安厅治安局人口管理支队支队长吕树林告诉记者,现行的《河北省暂住人口管理办法》是在1995年颁布的.至今已经10余年了,在立法理念、制度设计和管理方式等方面都已经与新形势不相适应了.“过去的管理办法主要是从公安机关治安管理出发,多以限制性规定为主,为公安机关严格管理暂住人口提供法律依据.”吕树林表示.

2011年年初,河北省政府法制办将制定流动人口服务管理规定纳入2011年度立法计划.此后1年的时间里,由河北省公安厅牵头的法规制定小组在大量调研、考察和论证后,于2011年12月28日的省政府第九十九次常务会议审议通过新法规.

“如果只是在名称上把暂住证改为居住证,但还继续沿用过去对流动人口进行属地化管理的旧理念,那是很落后的.暂改居,尽管一字之差,但需要在深层次上转变为服务与管理一体化的理念,对流动人口首先是服务,在服务中加强管理.”吕树林对记者表示.

均等化服务

鉴于一些地方的前车之鉴,为避免改革的概念化操作,河北省此次在新规制定过程中,特别规定了流动人口在社会保障、子女就学、民主选举等多方面享有市民待遇.这些被附加的公共服务和权益保障使之成为与暂住证时代的最大区别.

“在立法论证过程中,15个相关管理部门比如发改、财政、社保都积极提出了许多建议.很多建议甚至是我们都没有想到,或者没有提出这么一步到位的权益范围.”吕树林介绍.

与其他省市相比,新法规不仅在权益范围上全面覆盖,而且也有不少突破之处.“除了流动人口可以申请经济适用房是一大突破之外,已婚夫妇可以在当地申请第一胎计生指标也是其他地方没有提出的.”付江勇对记者指出.

流动人口的计生服务均等化一直是国家近年来不断推进的一个重要领域.石家庄市长安区人口计生局副局长刘红利对记者介绍,2010年,石家庄市被国家人口计生委确定为全国流动人口均等化服务试点城市.随后,长安区又被确定为全市的先行先试区.

“我们提供的免费检测项目不仅包括B超、乳腺和常规妇科检查,还包括了血常规、尿常规和拓展出来的乙肝免费检测.”刘红利对记者表示.“流动人口在这里已经能享受到和市民完全一样的均等化服务,甚至还优于本地市民.本地单位组织体检,也是要交费的.”

2011年7月,依托于已经颇具规模和影响力的计划生育服务中心,长安区在全市首推建立了流动人口服务中心,15个部门进驻其中,为流动人口开展25个方面38项服务.中心每天由3-5个部门进行轮流值守,实行“站式”服务.

2月24日,周五下午,服务中心大厅显得有些冷清.长安区公安分局治.安大队队长尹保顺坦诚地对记者表示,“我们并不想去刻意营造一种热闹的氛围,流动人口服务中心是一个新举措,但在流动人口中的影响力还不够,需要不断完善.只有当流动人口真正感觉到在这里能办实事,而且办事很方便,才真正体现了这里的价值.”

此次新推的居住证背后的权益均等化,也面临着类似考验.除了计生服务等较为成熟的公共服务外,在住房保障、社保转移接续、子女异地高考等方面还存在许多难题,远非一个新法规就能全部解决.

“新法规出台之前,并没有在财政投入方面进行过细致估算,但河北全省流动人口只有200万左右,财政和资源压力不算很大.”吕树林对记者介绍,只有三河市燕郊镇等少数地区,因为靠近京津,对外来人口吸引力大,公共设施紧张,资源承受能力不足,这些地区对居住证新规的出台有一些不同意见.

“还有一些问题,比如社保转移接续,子女异地高考,并非我们本省就能全部解决的问题,需要在实践中不断突破和完善细则.”吕树林说.

户改阶梯

为什么选择居住证制度而不是进行更为彻底的户籍改革对于这个问题,河北省公安厅人口管理所户籍科科长李晓龙告诉记者：“户改的出发点是统筹城乡一体化,尤其是提高人口城市化率的需要,而推行居住证制度的初衷,是为建立一种解决落户问题的阶梯式政策通道,为暂不具备落户条件的流动人口在当地学习、工作、生活提供方便.”

对于河北省此次通过居住证来完善公共服务均等化的改革,中国人民公安大学王太元教授认为是一次很有意义的举措,“名义上的户籍不是老百姓的福音所在,他们所追求的是其背后公平的、该有的待遇.”

盲目的户籍改革冲动,此前曾在一些地方引发户改的“跃进风潮”.国务院日前发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》专门针对当前户籍改革中出现的一些问题提出了批评：有的地方片面追求城镇规模、城镇化速度,一味放宽落户城市的条件,擅自突破国家政策,损害群众切身利益.

“近十多年来,经济学上有一个最大的误区就是,经济学家们认为,依靠家电、甚至房产刺激经济发展已经不灵了,下一个办法就是依靠人口的城市化.一旦经济不景气,就依靠人口城市化来刺激经济.”王太元对记者表示.

王太元认为,户籍改革的推动要依靠中央和地方、公众和政府等多个层面的共同作用.目前存在的问题,一是地方政府在“乱动”,擅自突破试验边界,二是在中央与地方财政的分划上没有分清楚,让地方完全不考虑地方利益,去执行没有财政支撑的政策条文是不可能的.

在王太元看来,居住证如果不联系到社会资源分配,不联系到公共财政共享,就和暂住证没什么区别.应该通过制度设计,把外地人稳步、合法地变成本地人,让他们