南京市“12345”政务服务热线体制机制研究

南京市“12345”政务服务热线体制机制研究

一、南京市“12345”政府服务热线的历史及现状考察（一）“12345”发展历史简介南京市“12345”政务服务热线（以下简称“12345”）是南京市设立的地方性非紧急类政务服务受理和管理平台，成立于2010年12月28日。平台按照“统一受理、分类处理、限时办结、过错问责”和“谁主管、谁负责、谁答复”以及“首接负责制”等原则办理群众诉求事项。开通初期采用电话热线的方式，每日24小时人工接听群众电话；2013年系统经过升级改造，开通“五位一体”综合受理平台，由“12345”统一受理市民通过电话、网上信箱、短信、信件、微博所反映的诉求。2017年，“12345”先后入驻“我的南京”、“江苏政务服务网”，旨在为市民提供更加多源、智慧、快捷的服务。
“12345”的工单数量也经历了一个变化，开始工单很少，后来变多，现在逐渐走向稳定。“12345”刚出现时，市民不了解、不确信是否有效，政府就通过多种考核方式督促干部解决问题，对满意率和办结时间做出严格限制，从而迅速获得群众认可，工单数量猛增。工单急剧增多后，基层干部反映工作压力过大，上级又会调整政策从而给基层一定的松绑空间。作为一种治理的艺术，上级与基层、干部与群众、社会治理与纠纷解决，就在“12345”的动态协调中维持着一定的平衡。
“12345，有事找政府”，经过数十年的发展，“12345”的服务质效和公信力已经在南京市的老百姓心中已经深深扎根，得到广大市民的充分认可。一项最新统计显示，2017年通过“12345”共受理市民各类诉求148.6591万件，按期办结率99.05%，综合满意率95.34%，各项指标均位居全国同类热线前列。被群众誉为“不休息的政府”、“为民办实事的民心线”。
（二）运行现状调查
“12345”具备五项功能：咨询、投诉、救助、报修、综合服务。据笔者在石湫镇九塘村调研的数据显示，九塘村平均一年的工单数量为80-90单，排在石湫镇的前三名，咨询和投诉占比最多，分别达到18.1%和70.2%，本文主要就投诉类展开研究。
“12345”具备四个特征：一是主体无门槛，任何人在任何时候都可以通过“12345”进行投诉；二是诉求无甄别，任何人提出的任何诉求，都会被“12345”平台受理并派单；三是解决必满意，相应部门在收到工单后必须认真承办，直到群众满意为止；四是程序有限制，“12345”热线建立了市、区、街（镇）三级受理平台，各级平台均有严格的程序对承办人员的行为加以规制，形成了严密的自上而下办理群众诉求的闭环运行体系，每一件工单均须由话务员回访，做到事事有落??，件件有回音。
二、“12345”存在的重大现实意义
（一）“12345”重塑了国家权力与公民权利的关系
在目前国家机关高度行政化状态下，百姓自下而上的诉求通常很难得到及时有效的回应和处理，在传统的治理路径中，基层干部特别是村干部更像是国家权力的代理人，是沟通国家与公民之间关系不可缺少的纽带，如果基层不作为，上级的政策再好，老百姓也很可能感受不到。“12345”彻底改变了这种互动模式，公民可以绕过层层政府直接向上反映，再由“12345”将诉求返至基层，它激活了每一行政级别的科层力量，使政府更加重视民生工作。正是这种不加甄别的准入机制和几乎完全偏向于老百姓的评价模式，使群众在打12345时的心理上占有绝对优势，“我要你来找我，而不是我去找你”（九塘群众语）。在上级力量的监督下，基层干部面对群众由强势一方变成了弱势一方，上级严格的程序监督和结果审查促使基层干部必须注重留痕、办事公正、小心谨慎，否则就可能会被问责。
（二）“12345”一定程度上缓解了信访与司法压力
“12345”与信访相似，都是上级政府监督下级政府、了解民意的渠道，但是也有不同点。信访解决的是复杂纠纷，是通过逐级上报的方式完成的，程序复杂繁琐，而“12345”解决的是小矛盾，是通过逐级下派的方式完成的，程序简单易操作。正是基于两者的种种特性对比，群众遇到问题首先想到的是“12345”，只需要一部电话，就可以解决很多问题，有效避免了事态的严重扩大，最大限度的把问题在基层消化，自然大大缓解了信访与司法压力，体现出基层处理矛盾的弹性和张力。
（九塘村村民调研）
（三）“12345”突破了传统社会治理模式的桎梏，有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化。
“群众利益无小事”，“12345”把我们党为人民服务的宗旨贯穿到政务服务的全过程，好记的电话号码，热情的话务员，低廉的准入门槛、严谨的工作流程和高效的反馈监督机制，都使它成为了反映群众诉求、加强群众监督的重要窗口。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视服务型政府建设。要求各级政府必须注意转变政府职能，树立以人民为中心、为人民服务的理念，“12345”正是顺应这一历史潮流应运而生的服务方式，已经成为了南京市促进社会治理体系和治理能力现代化的特色工作、亮点工作。
三、“12345”产生问题探析
（一）政府服务与市民社会的边界问题
“12345”扮演了“社会大管家”的角色，在认识到群众监督重要性的同时也必须看到，公民的诉求同样需要引导。“12345”并没有引入拒绝接单设置，任何工单收到后都必须在第一时间内派发，毫无甄别的服务调动了群众的各种需求，“有些老百姓家里马桶堵了也找村委会解决”（九塘村村民语），或需要调动群众积极性进行自我管理、自我服务的事项全部变成政府的事，毫无底线的包容不仅造成行政资源的大量浪费，还使得老百姓的参与感和自觉性越来越低，基层干部不得不成为老百姓的拐杖，经常吃力还不讨好，无论怎么做都不能让老百姓满意，九塘村还出现了汛期所有村干部都去防洪，老百姓站在高处看热闹这样的荒唐事。