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出口退税政策是我国为了鼓励出口,增强出口商品的对外竞争力而对报关离境的出口货物退回其在国内缴纳的部分或全部增值税和消费税的行政行为,同时它也是一项国际惯例.1994年税制改革以来,我国出口退税政策历经了9次大幅调整.尤其是2008年,我国政府为了帮助外贸出口企业摆脱因国际金融危机导致的窘境,年内4次上调部分出口商品的出口退税率,调整涉及内容广泛,大约占海关税则中全部商品总数的25.8％.毫无疑问,出口退税率的提高必定在一定程度和范围内有助于我国出口企业“解困”,但是就海关管理角度和具体企业受益程度而言,由于出口退税政策在不同的海关保税监管模式中有不同的运用,因此,研究出口退税政策在海关保税监管模式中的运用对于用活用好国家政策至关重要.
一、我国海关保税监管模式
从80年代开始,随着我国外贸改革的不断深入与发展,目前我国已经形成了以保税仓库和出口监管仓库为网点,以保税区、出口加工区和保税物流中心为枢纽,以保税物流园区、保税港区和综合保税区为龙头的层次不断递进、结构不断优化的海关保税监管模式.
1 保税仓库.保税仓库是指经海关批准设立的专门存放保税货物及其他未办结海关手续货物的仓库,分为公共型保税仓库和自用型保税仓库.它是我国在80年代设立的最早的海关保税监管模式,设立审批权属于海关,主要存放加工贸易保税进口货物.
2 出口监管仓库.出口监管仓库是指经海关批准设立,对已办结海关出口手续的货物进行存储、保税货物配送,提供流通性增值服务的海关专用监管仓库.出口监管仓库是随着社会分工的细化以及出口暂存的需要而出现的,按功能可以分为出口配送型和国内结转型,它的设立审批权也属于海关,这点与保税仓库是一样的.
3 保税区.进入90年代,由于多种经济成分、多种贸易方式的出现以及国际上对自由贸易的需求,我国引进了自由港、自由贸易区的概念.1990年6月,中国建立了第一个保税区,即上海外高桥保税区.到目前为止,国务院已经审批了15个保税区,功能包括保税加工、转口贸易、保税仓储、商品展示,也就是说既有保税加工的功能,又有保税物流的功能,并享受免证、免税、保税“两免一保”的优惠待遇.但是,随着我国加入世贸所做承诺的逐步兑现,外贸经营权的放开和关税的逐步下调等这些因素都使得保税区在政策和功能上的优势相对弱化,有被综合保税区取而代之的趋势.
4 出口加工区.虽然保税区引入了国外自由贸易的理念,但是由于我国进出口的管制较国外复杂,保税区的优势并没有完全发挥出来,同时还出现了一些利用国家政策进行骗取退税等行为.因此,2000年,国务院基于原来的保税区的政策,成立出口加工区.通过对出口退税政策的灵活运用,使加工贸易能够从保税区脱离出来,同时通过对出口加工区实行物理围网和海关进驻监管以及对进驻企业设立电子账册等一系列管理措施,提高了海关对出口加工区的监管.到目前为止,中国已先后设立了60个出口加工区,形成了以长三角地区为主,珠三角、环渤海地区为辅,兼顾东北地区和中西部内陆地区的格局.但是,总体而言,出口加工区的功能比较单一,现阶段,其主要功能是保税加工.
5 保税物流围区.保税物流园区的产生源于2003年“区港联动”政策.起因是由于保税区的地理限制,导致了进出口货物的二次报关问题,即货物由两个海关(口岸海关和保税区海关)进行监管、需两次报关、两次查验、两次放行,和港口无联动,降低了通关的效率,增加了企业的物流成本,因此,思考如何利用保税区的政策优势和港口的区位优势、在两者之间建立起一个通道的问题就催生了保税物流园区.于是,在2003年12月,区港联动保税物流园区在上海外高桥保税区试点：2004年以来,国务院又相继批准大连、天津、青岛、张家港、宁波、厦门、深圳、福州和广州等9个地区继续开展保税物流园区试点.保税物流园区把保税区的保税仓储功能和临近港口的装卸、运输功能整合起来,实现保税区与港口的一体化运作,重点发展仓储和物流业,并赋予其国际中转、国际配送、国际采购中心和国际转口贸易四大功能.
6 保税物流中心.保税物流中心根据规模大小不同分为A型和B型两种.它的设立弥补了保税仓库和出口监管仓库以及保税物流园区的不足.首先,它消除了两仓的功能单一、相互隔离等缺点,并对两仓进行了整合、优化和提升；其次,由于保税物流园区的组成是依托邻近的保税区和港口,但这样的地理条件要求较高,为了满足其它没有这种特殊资源的地区的发展需要,2004年保税物流中心孕育而生,功能相对于保税物流园区而言,只缺少了检测维修及商品展示的功能.
7 保税港区.保税港区是目前我国发展保税物流层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显的海关特殊监管区域,具备国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口(临港)加工等主要功能,享受保税物流园区相关政策和出口加工区入区退税政策,国外货物进港保税,国内货物进港退税,港区内货物自由流动,是具有中国特色的自由港模式.2005年6月,中国第一个保税港区――上海洋山保税港区正式经国务院批准设立.到2008年12月18日止,我国共批准建立的保税港区有上海洋山、天津东疆、大连大窑湾、海南洋浦、宁波梅山、广西钦州、厦门海沧、青岛前湾、深圳前海湾、广州南沙、重庆两路寸滩、张家港等12个保税港区.
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8 综合保税区.综合保税区是设立在内陆地区的具有保税港区功能的海关特殊监管区域,由海关参照有关规定对综合保税区进行管理,执行保税港区的税收和外汇政策.其主要税收政策有：国外货物入区保税；货物出区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关,并按货物实际状态征税；国内货物入区视同出口,实行出口退税；区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税.截止到2008年12月22日,我国共批准了四个综合保税区,它们分别是苏州工业园综合保税区、天津滨海新区综合保税区、北京天竺综合保税区和海口综合保税区.
截至2008年10月,我国共有保税仓库692家,出口监管仓库85家,综合保税区、保税港区、保税物流园区、出口加工区、保税区等各类海关特殊监管区域以及保税物流中心93家.可见,我国目前已经形成三个层次(即仓库级、中心级和区级)、八种模式、以保税加工和保税物流为主要功能的优化的海关保税监管体系.
二、我国出口退税政策在八种海关保税监管模式中的运用
根据我国出口退税的有关规 定,一般情况下,申请出口退税的货物应具备以下条件：首先必须是属于国内增值税、消费税征税范围的货物：其次货物必须报关离境；第三,必须在财务上做销售：第四,必须收汇并已核销.但是,国家出于引导进出口货物进出不同海关监管模式的政策层面上考虑,我国出口退税政策在各个海关监管模式中的运用并没有完全按照上述条件实施,具体运用如下：
(一)出口退税政策在“仓库级”海关保税监管模式中的运用
仓库级海关监管模式包括保税仓库和出口监管仓库.由于保税仓库只能存储进口货物,不属于国内增值税、消费税征税范围的货物,因而不具备申请出口退税的资格.出口监管仓库包括出口配送型和国内结转型,前者存储以实际离境为目的的出口货物,后者存储用于国内结转的出口货物.出口退税政策在出口监管仓库的运用是有条件的“入仓退税”：即国内货物进入出口监管仓库,视同出口,在符合一定条件的情况下,享受出口退税政策.也就是说,除了要具备一般出口监管仓库的条件外,还需具备以下特殊条件：(1)经营出口监管仓库的企业经营情况正常,无走私或重大违规行为,具备向海关缴纳税款的能力；(2)上一年度入仓货物的实际出仓离境率不低于99％；(3)对入仓货物实施全程计算机管理,具有符合海关监管要求的计算机管理系统：(4)不得存放用于深加工结转的货物：(5)具有符合海关监管要求的隔离设施、监管设施及其他必要的设施.上述五个特殊条件实际上说明了出口监管仓库的出口退税政策有三种不同的运用情况：一是进入退税,针对满足上述条件的出口监管仓库；二是离境退税,针对不能满足上述条件的出口配送型出口监管仓库：三是不予退税,针对不能满足上述条件的国内结转型出口监管仓库.对经批准享受入仓即予以退税政策的出口监管仓库,海关在货物入仓结关后予以签发出口货物报关单证明联；对不享受入仓即予以退税政策的出口监管仓库,海关在货物实际离境后签发出口货物报关单证明联.
(二)出口退税政策在“中心级”海关保税
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(三)出口退税政策在“区级”海关保税监管模式中的运用
“区级”海关保税监管模式较多,包括保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区和综合保税区.出口退税政策在五者当中的运用主要是保税区和其他四者的不同.保税区强调,只要是从境内进入保税区的出口货物,出口退税都必须在货物实际报关离境后才能办理；对于从境内进入保税区的施工或投资设备,海关不签发出口货物报关单退税证明联,即不予出口退税.出口加工区、保税物流园区、保税港区和综合保税区的出口退税政策完全与上述保税物流中心的相同,故不再重述.
从出口退税政策在上述“仓库级”、“中心级”、“区级”三级八种海关保税监管模式中的运用及运用对比来看,现阶段我国出口退税政策的运用具有以下特点：其一,出口退税政策的实施目的没变.以“出口退税”促外贸发展的总体方针没有变,且有重视使用出口退税政策来刺激贸易经济增长的趋势.其二,出口退税政策的实施条件放宽了.出口退税原本要求出口货物报关离境后才能办理,但是在能够享受出口退税政策的七种海关保税监管模式的运用中,除了保税区和不享受入仓即予以退税政策的出口监管仓库强调这一点以外,其余保税监管模式都是“进入退税”,不必等到货物实际离境后才能办理,这说明国家越来越重视出口退税政策在保税物流环节的运用,大大缩短了出口企业的税金占用时间.其三,出口退税政策的运用范围扩大了.目前,出口加工区、保税物流园区、保税物流中心、保税港区和综合保税区内供企业自用的国产机器设备、装.卸设备、管理设备、检测检验设备等也可以享受国家的出口退税政策.
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三、出口退税政策在海关保税监管体系中的运用反思
从以上我国海关保税监管模式的介绍和出口退税政策在不同海关保税监管模式中的运用及其运用对比可以看出,目前我国的海关保税监管体系有待完善.
第一,我国海关保税监管模式名目过于繁多,应该去繁为简、规范称呼
从出口退税政策在我国目前八种海关保税监管模式中的运用来看,除了保税仓库、出口监管仓库和保税区外,其它五种保税监管模式的出口退税政策运用是一致的.但是由于八种模式的叫法各异,且每种模式都有一套海关监管制度,这样就让人觉得我国海关的保税监管形式和监管内容非常复杂,企业难以适从.比如,有些企业刚刚熟悉保税区的业务操作,而保税区却摇身一变成了综合保税区,前者的出口货物必须实际离境后才能办理出口退税,后者从国内市场进入综合保税区就可以办理出口退税；又如,保税物流园区和保税物流中心的功能都是保税物流,两者的业务差异仅仅是保税物流中心没有检测维修和商品展示业务：保税港区与综合保税区的业务、功能都相同,税收政策和外汇政策也一样,不同的只是保税港区设在港口,综合保税区设在内地,但是名称不同很容易引起混淆.从发展的角度来看,海关保税监管模式每次创新都是一种管理进步,这一点必须要肯定.但是,山于每一次海关保税监管模式的创新都必然导致相应的海关监管制度的产生,而海关监管制度的变动过于频繁会增加企业的学习成本,降低企业的工作效率,影响进出口货物的通关速度.因此,我国海关保税监管模式应该去繁为简、规范称呼.
第二,我国海关保税监管模式应该凸显保税加工和保税物流功能.统一出口退税政策
我国八种不同的海关保税监管模式可以开展的业务主要有保税仓储,出口配送,简单的流通性增值服务,加工贸易,转口贸易,商品展示,国际中转、国际配送,国际采购,国际分拨,物流信息处理服务和检测维修等十二种,目前八种保税监管模式开展的业务许多是交叉叠加的,并且从监管模式的称呼上无法分清该监管模式具有哪些业务哪种功能,只能死记硬背,给人的感觉是海关保税监管模式的业务错综复杂,无章可循.但是,以上十二种业务归纳起来就是保税加工和保税物流两大功能而已.因此,八种保税监管模式应该结合功能来命名,在凸显保税加工和保税物流两大功能的基础上,尽可能在各海关保税监管模式中统一出口退税政策,使政策与功能有机地结合起来.这样不仅有利于海关对进出口货物的保税监管,也有利于企业快速熟悉海关的监管制度,更好地配合海关的监管工作.
第三,我国海关保税监管模式在政策给予和功能定位上缺乏充分的法律解释做后盾
我国海关保税监管模式在政策给予上缺乏充分的法律解释做后盾,比如,保税区与出口加工区、综合保税区相比,三者都具有保税加工的功能,都具有“境内关外”的特殊政策,都是由国务院批准设立的海关特殊监管区域,但是保税区的出口退税政策是“离境退税”,而出口加工区和综合保税区是“进入退税”,保税监管模式间为什么要有这些政策差异,这方面的法律解释不够充分.保税监管模式在功能定位上同样面临法律解释不够充分的问题.因此,我国应该加强有关保税监管方面的法律制定与完善,让海关的保税监管工作做到无懈可击.
第四,我国对“出口退税政策在海关保税监管模式中的运用”的宣传力度不够
改革开放以来,我国对出口退税政策的调整与完善从没停止过,出口退税政策在促进我国对外贸易发展方面做出了不可磨灭的功献,这可以说是无人不晓的事实,尤其在对外贸易领域.但是,“出口退税政策在海关保税监管模式中有不同的运用”这一问题恐怕不是人人知道,知道如何用活用好它的人更少.因此,应该加强我国出口退税政策在海关保税监管模式中的运用的宣传力度,让国家政策的作用真正被释放出来.
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