摘要：
关键词：
世界经济的发展必然导致城市化趋势加剧，使城市人口数量和密度迅速增长。随着人口的急剧增长，城市道路承受的压力也越来越大，为此，各国政府都希望通过发展公交事业来缓解城市基础设施的压力。他们或通过制订公共交通优先发展政策，或对公交企业给予财政补贴，这些措施都起到了积极的作用。中山市公共汽车经过多年的发展已成为广大市民出行的重要交通工具，近年市委市政府更制订了大力发展城市公共交通的战略目标，希望进一步提升市民使用公共汽车出行的比例，减轻城市道路的负担。本文结合中山市公交行业的实际情况，探讨政府如何通过政府补贴方式扶持公交企业发展，希望能以此促进我们的实际工作。
一、公交补贴的探讨和分析
（一）、公共交通补贴的意义与目的
狭义的补贴指政府对企业予以财务上的支持；广义的补贴则是指补贴者（如政府）为达到某一特定的目的而给予受补贴者（如公交企业）财务的支出，但不要求受补贴者以价值相同的物品和服务作为回报。由于公交企业必须注重社会效益，不可能完全按照市场原则运转，因此造成经营上的困难。以至广大居民无法享受到高品质的“行”的权力。那么，从社会发展和进步的角度来看，对能够满足大众需要，有利于改善城市环境、提高生活质量的公交企业，由政府给予一定补贴显然是合情合理、无可厚非的。
（二）、公交企业经营活动的二重性。
在市场经济条件下，公交企业无疑应以经济效益为中心，但公交企业又不能以盈利为唯一目标，还必须体现社会效益。正因为公交企业具有二重性，故包括我国在内的世界各国均相继出台了一系列体现“公交优先”的政策、措施，通过政府在财政及交通政策上的支持，以低于或等于运输成本的票价，向乘客提供主要以社会效益为目标的客运服务，票价一般不与市场供需直接挂钩，且经营者可免交部分或全部税收。
（三）、补贴的程度、范围和方式
依据公交企业的二重性可将公交企业亏损划分为政策性亏损与经营性亏损两部分，凡因公交企业公益性功能造成的亏损称之为政策性亏损，因公交企业自身管理因素造成的亏损称之为经营性亏损。政策性亏损应由政府予以补贴，经营性亏损由企业自负，这样才能更好地评价公交企业的经营效果。因为补贴只能是辅助性的工具，仅能提供维持运营的基本条件，真正的改善和发展还要靠企业自身的努力。补贴过度过滥会造成社会资源的浪费，必须以制定合理的条件限制加以避免。
（四）、政策性亏损的补贴机制
对公交政策性亏损进行财务补贴应首先将公交的公益性服务功能与经营性服务功能区分开来。使得政策性亏损补贴做到有的放矢。确定政策性亏损补贴范围应重点考虑两方面因素：(1)票价是否低于成本价；(2)是否承担政府指令性服务，如公交企业为学生、老年人及残疾人提供的优待服务及其他公益性服务。
根据政策性亏损补贴范围，可建立一系列考核指标，严格界定公交政策性亏损额度，可将其视作公交企业合理的亏损额由政府予以财政补贴。如公交企业实际亏损额超过合理亏损额，超额部分属经营性亏损，政府不予补贴。如公交企业实际亏损额低于合理亏损额，说明其管理富有效率，经济效益及社会效益较高，应对其予以适当奖励。目前我国大多数城市尚未形成规范的公交补贴测算方式，不少城市对公交的政策性亏损补贴由政府与公交企业通过讨价还价方式确定补贴额，再以此为基点逐年减亏，导致公交企业越走越紧。
二、“两岸三地”城市公共交通补贴的具体做法
（一）台北
台北市以公交企业的“服务路线”为补贴对象，“服务路线”是指“为满足居民出行的需要，由本市公共交通企业经营的郊区、山区偏远路线，专车和特殊路线、特殊班次的运行路线，配备方便残疾人设施的路线和其他应该进行补贴的路线”。补贴的具体对象和数额需召开台北市补贴审议会议讨论通过。补贴原则是：运营路线票款及其它收入不足以弥补运营成本而产生的合理亏损，应给予适当补贴。补贴金额计算公式如下：
路线基本运营亏损补贴金额=[每车公里合理运营成本-每车公里实际收入]×路线总行驶里程
根据上述公式计算并经审议通过即为该路线的补贴金额。一个公交企业所有路线所得补贴之和即为该企业当年度所得的补贴金额。
为了鼓励公交企业提高服务质量，台北市将公交服务质量评价结果纳入补贴金额的计量之中。标准和方法是：补贴金额的25%以服务质量评价结果作为依据，在服务质量评价成绩排名前10名单位中进行分配。计分方法是第一名为10分，随后依次递减，到第十名为1分，然后以各企业评价成绩积分与行业评价总分比值当权重，配合各企业亏损比例来分配这25%的补贴款。
（二）香港
世界上多数城市的公交或者巴士系统是非盈利的，或者说，是政府补贴下的福利型运营。香港公共交通是盈利的，政府不需要补贴，但制定相应的调价机制。香港从整体交通运输规划的一开始，就支持一种非公营的竞争市场机制来运行巴士系统。考虑到巴士公司需要一个基本市场规模才能盈利，政府有意给每个巴士公司一定的地段与线路组合，以保证其生存条件，例如九龙巴士公司在九龙和新界地区基本是垄断的独家生意，而其来往港岛地区的过海线路则要与其它巴士公司同线路直接竞争。政府就在批出专营权时，肥瘦搭配地捆绑线路，交给同一家中标公司经营，并设置下限服务标准，例如主要时段的发车间隔时间，以保证巴士所到之处都有一定水平的公交服务。香港多年来采取了一种允许巴士公司随通货膨胀率加价的机制，而其他运输方式的价格则根据其与巴士公司竞争的需要而相应调整。这样做的好处有三个。第一，每次加价的幅度都不会太大以致引起社会不满；第二，公交运输系统可以长期自负盈亏地商业运营，不需要政府补贴；第三，由于受到其他运输方式在价格上的竞争，即使在某些由单一巴士公司专营的地区，巴士公司的定价也会相对合理，而乘客会自动选择其出行方式
政府在得到民众和各党派的支持后决定从2006年开始新的票价调整指标：0.5×运输业工资变化+0.5×消费指数变化-0.5×生产率变化。而超过上限的回报必须50%还给乘客。这种调价计算方法更合理地体现了政府所期望的有规限市场运作。
（三）深圳
深圳市采取单项补贴、投资回报调节和服务质量调节相结合的补贴方式，公交财政补贴总额=单项补贴之和+投资回报调节+服务质量调节
单项补贴：政府就公交企业承担社会公益性任务、燃油价格上升、公交票价降低等事项设置单项补贴。
投资回报调节：设置公交行业标准成本利润率为6%，当公交企业成本利润率低于6%时，通过增加财政补贴的方式，使企业成本利润率上升至6%的水平。当公交企业成本利润率高于6%时，超额利润部分的30%留给企业发展，另70%进入投资回报专项资金，将来以丰补歉，专项用于公交成本利润率水平保障补贴，投资回报为负，财政补贴总额随之减少。
服务质量调节：当公交服务质量达到规定标准时，考核得分等于或高于标准分，企业可全额获得各项补贴，服务质量调节为零，当公交企业服务质量达不到规定标准时，考核得分低于标准分，相应扣减补贴金额，服务质量调节为负。
服务质量调节=挂钩比例×6%×规制成本×考核得分与标准分的差异。
三、中山市公交补贴探讨
（一）中山公共交通的现状
我市公交行业经过近年来的不断发展，形成了以国有公交企业为主导，多种经营体制并存的公交行业基本格局。现有市内客运经营企业11家，日发送客运量约达33万人次的规模。其中国有企业1家，集体所有制企业2家，民营企业8家，共有公交线路123条，公交车辆1248台。我市已基本形成城乡一体化的市内公交客运网络，较好的满足了广大市民的出行需要。
（二）中山市公共交通发展存在的问题
1、市公共汽车公司免费承担了部分公益性服务，加大了企业的负担。
从1997年开始，中山市公共汽车公司为响应市委市政府的号召，实施市户籍60岁以上老年人以及离休干部、现役军人、荣誉军人及伤残人民警察、孤寡老人、残疾人免费乘车和学生凭卡半价乘车政策。该项政策在建设“和谐中山”，创建“全国文明城市”方面起到了积极的作用，受到广大市民的欢迎，但该项措施减少了企业的营业收入，对企业的可持续经营产生较大的影响。
2、成本急剧增加，票价不变。
近年来，随着国际油价的不断攀升，国内成品油价格不断上涨，导致公交企业的燃油成本快速增长，柴油价格从2004年的3.3元/升增长到2010年的6.42元/升。中山市公共汽车公司的燃油成本在过去6年增长了94.55％。期间虽然中央和地方政府给予了市公共汽车公司一定的燃油价格补贴，但仅是杯水车薪。未来燃料成本居高不下仍是公交企业主要经营压力之一。
除燃油价格外，人工工资的持续上涨也是导致公共汽车的营运成本增加的主要因素。随着CPI的上涨和最低工资的调整，司乘人员的工资待遇也要求同步增长。
此外，为提高服务质量，提升我市公共汽车的档次，中山市公共汽车公司近年来更换了大批公共汽车。2007年市公共汽车公司购置了200台高级空调车，2008年已通过招标采购300台高级空调车，2009年购置200台高级空调车，2010年购置100台天然气公交车。大量购置公共汽车公司既增加了折旧费用，增大了成本，又使企业背负了沉重的债务。
由于公交行业是民生事业，需要实行低票价制度，所以近年来，虽然成本快速增加，但票价并没有作相应的调整，导致票价与市场价格偏离。
3、公交出行率偏低，并呈现逐年下降趋势。
中山市有常住人口252万人，公交车辆1248台，单车日均营运里程为273公里，年客流量为1.2亿人次，公交出行公担率为7%，相比周边城市各项营运指标都偏低。随着人民生活水平的不断提高,私家车拥有量逐年急升，公交出行率将会越来越低,其市场份额也会严重缩水。因此，未来我市常规公交行业将呈下降态势，企业经营效益、利润空间将受到较大影响。
（三）公交补贴的对策
1、补贴机制。按财权事权分级负责的原则，市、镇两级财政分别设立公共交通发展专项资金，主要用于公交基础设施建设、发展与政策研究、公交补贴和补偿、公交科研与应用等。具体专项资金的来源由财政部门根据实际研究确定.纳入年度预算安排。
2、补贴内容。
（1）、对特定对象优惠乘车给予财政补贴。建设IC卡乘车收费系统，统计特定对象优惠乘车费用。在IC卡乘车收费系统建成使用后，由交通、财政部门根据IC卡电子结算系统统计的优惠人次和金额，按优惠票款的70%政府补贴，30%由企业负担。政府负担部分按市镇两级税收分成比例分级负担（市财政60%，镇财政40%），一级财政镇区全额负担。
（2）、对公交企业因油价快速上涨造成的成本增加，由市镇财政给予补贴。在规范公共交通成本费用开支评价的基础上，对油价快速上涨造成公交车辆增加燃油费用支出在扣除中央及省相关补贴后缺口部分给予补贴。具体补贴计算方案为按成本累进法计算:油价在4元/升以下的成本，100%由企业负责；油价在4-5元/升范围内的增加成本，由企业和政府各负责一半,扣除中央财政补贴后,市一级财政补缺口；油价超过5元/升的，油价上涨成本的余额由政府负担70%，公交企业负担30%，扣除中央财政补贴后,市一级财政补缺口。
（3）、建立低票价补贴机制，实行公共交通低票价政策。按照《价格法》等法律法规的规定，建立健全公交票价管理机制，要在兼顾城市公交企业的经济效益和社会效益的同时，充分考虑公交企业经营成本和居民承受能力，科学核定公共交通票价和财政补贴额度。具体票价方案和补贴金额由市物价局和财政部门按有关政策规定审核成本后依法制定。
（4）、建立规范的公交企业成本费用和亏损评估制度。鼓励企业精简机构，控制固定资产发展规模，降低经营成本。每年由审计、物价部门对申请补贴的公交企业年进行财务审核，在核定公交企业成本的前提下，合理界定和计算由于票价调整、优惠票价或特定公共需要造成的政策性亏损情况，并以此为依据核定相应的定额补贴。
3、公交财政补贴制度
结合中山市公交行业的特点，中山市公交财政补贴可采取以下三种方案。
（1）建立服务质量调节机制。公交财政补贴总额=单项补贴之和+服务质量调节
单项补贴。政府就公交企业承担社会公益性任务、燃油价格上升、公交低票价等事项设置的单项补贴。
服务质量调节。从单项补贴总额中提取30％作为服务质量考核资金。当公交服务质量达到规定标准时，考核得分等于或高于标准分，企业可全额获得各项补贴。当公交服务质量达不到规定标准时，考核得分低于标准分，相应扣减补贴金额。
服务质量调节=单项补贴之和×30%×考核得分与标准分的差异
服务质量调节考核重点是企业服务水平和成本控制水平，挂钩比例为各项补贴之种的30%。可选取乘客满意度、行车安全率、线路覆盖率、车型配置、人车比率等作为指标，具体考核指标与标准、评分方法、挂钩补贴方式等，由市交通局制定。
该方案仅针对政策性亏损部分进行补贴，经营性亏损部分由企业承担，同时加入服务质量考核，既保证了企业的应得利益又保证市民得到优质的服务。但在信息不对称的情况下，容易出现补贴过度现象，导致企业产生超高利润。
（2）成本利润率调节机制。
根据中山市公共汽车公司近5年的平均利润水平，并结合公交事业保本微利的特点，确定公交行业的标准成本利润率为3％，政府对企业的补贴以使企业成本利润率达到3％为上限。每年由市政府委托中介机构或由市审计局和物价局对企业上年度的经营情况进行审计，当企业上年度的成本利润率低于3%时，通过财政补贴，使企业成本利润率达到3％水平。当企业上年度成本利润率高于3％时，超额利润部分的30%留给企业发展，另70%进入投资回报专项资金，将来以丰补歉。
该方案可以杜绝过度补贴现象，但无法区分企业的经营性亏损和政策性亏损，只能对企业的全部亏损进行补贴。
（3）单项补贴、成本利润率和服务质量调节相结合机制。
在这种机制下，政府对企业补贴以使企业成本利润率达到3％为上限。即先计算出单项补贴总额A以及使企业成本利润率达到3％时政府需补贴的金额B，然后比较A、B的大小。当A小于B时，政府应补贴企业资金数为A；当A大于B时，政府应补贴企业资金数为B，A－B部分进入公共交通发展专项资金，将来专项用于公交基础设施建设、发展与政策研究、公交补贴和补偿、公交科研与应用等。最后，从核定的政府应补贴额中提取20％作为服务质量考核资金，当公交服务质量达到规定标准时，企业可全额获得各项补贴，当公交服务质量达不到规定标准时，相应扣减补贴金额。
第三种方案既能实现仅对政策性亏损进行补贴，又能防止公交企业出现超高利润，体现其“保本微利”的公益性特点，同时又加入服务质量考核，通过考核促进企业不断提高服务质量，是三个方案中较优者。
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