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摘 要：论文在金融监管协调机制的理论和层次研究的基础上,分析了金融创新视角下我国金融监管协调中存在的问题,借鉴金融监管协调机制的国际经验,从协调机制建立的原则、金融监管模式的改革、协调机制的制度安排、协调机制的具体内容等方面提出了促进我国金融创新的金融监管协调机制的对策.
关 键 词 ：金融创新 金融监管 协调机制
1.绪论
金融创新产品不断增多,如何选择一种既符合当今时代要求又适合我国金融业发展的监管模式成为目前的研究焦点.金融监管对金融创新的发展是至关重要的.Peltzman(1976)深入探讨了利益集团争取自身利益的博弈均衡是如何决定政府管制供应的,Posner(1975)认为,监管者的存在都是由利益集团造成的,“监管”名义上为公共利益服务,实际上为特定利益集团做事.Giio等（2005）提出,在分业经营、分业监管的背景下,金融监管协调主要采取功能性监管模式；随着金融混业经营,统一监管引起了普遍关注,Masciandaro（2007）、Cihak和Podpiera（2008）、Masciandaro和Quintyn（2009）等学者集中讨论了统一监管是否能仅仅依靠央行进行.针对混业经营,Claudio Borio（2003）提出加强宏观审慎性监管才能避免金融不稳定性,Ranee Jayamah(2007)提出更实际的方法是监管当局之间更紧密的协调.张强、王忠生（2004）认为我国的分业监管协调合作应该是一个较长时间的制度安排.李连友,罗嘉（2008）提出应基于协同学来构建我国金融监管协同机制；李明凯和杨富玉（2009）提出需要构建金融协调监管服务平台以实现“资源共享、协调合作、标准统一”,研究了中央银行与银监会、证监会、保监会之间以及三个分业监管机构之间应如何协调.
论文在金融监管协调机制的理论和层次研究的基础上,分析了金融创新视角下我国金融监管协调中存在的问题,借鉴金融监管协调机制的国际经验,提出了我国建立对金融创新产品的金融监管协调机制的对策.
2.金融监管的分类及层次
金融监管有分业监管和集中监管（统一监管）,二者各有利弊.分业监管是指对不同类型金融机构的监管由不同的监管机构来完成,非常适用于金融业务专业化分工经济体.集中监管指一国所有金融领域活动都由某一监管机构进行集中统一管理.集中监管的优点在于适合金融混业经营,合理配置监管资源、获得监管规模效应、降低监管成本,消除监管真空与重叠,有利于监管协调.但集中监管体制的有效性依赖于内部组织结构安排的合理性,如果金融监管机构的权责划分和专业化监管没有很好地建立起来,那么,集中监管体制也会导致分业监管的一些弊端.
由于任何单一监管模式都存在不足,而金融监管是一种全局性的行为,金融监管目标因此也是多重的,既要关注安全,也要关注效率.因此,无论是集中监管还是分业监管,在实践中都需要一种矩阵式机构模式.金融监管的协调,实际上就是关注各监管机构的监管工作是否和谐一致,整体上是否有效率.金融监管协调可分为金融监管理念的协调与金融监管机构的协调两个内容.而后者又至少分成两个层次,一是金融监管机构之间的协调与合作机制（如果是集中监管,就表现为机构内各部门之间的协调）；二是金融监管机构与中央银行及国家相关行政部门的协调.
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3.金融创新视角下我国金融监管协调中存在的问题
从量上看,我国金融创新无论是相对于金融机构的业务总量,还是相对于国内生产总值（GDP）的比重,都是远远落后于发达国家,甚至也落后于亚洲的一些新兴工业化国家.从质上看,我国金融创新种类贫乏,创新层次低.我国金融创新水平落后,产品匮乏,数量有限,也间接导致了我国金融市场发育不全、结构不平衡、金融机构之间以价格竞争为主、金融机构盈利增长空间有限等一系列问题.
3.1分业监管模式,协调存在问题
我国目前是典型的分业机构监管模式.银行信托等金融机构由银监会监管,证券公司由证监会监管,保险业由保监会监管.他们之间设置监管联席会议,协调相互的关系.但是,联席会议没有发挥预想的作用,金融监管协调在制度建设与实践操作中都存在问题；对中国人民银行的作用没有给予足够重视,监管体制设计中对金融创新存在监管真空；部分企业集团公司控股下的银行、信托、证券、保险之间的业务往来,形成了事实上的混业经营.但无论是在法律上还是在实践中,没有明确金融控股公司的监管主体和适用法律,只有在金融控股公司出现风险时,如处置德隆集团问题上,事后性的一事一议,没有完整制度化条文可遵循,更说不上在金融控股公司内部设置科学、合理的防火墙.
3.2协调机制的缺失对金融创新的不利影响
监管真空的存在以及协调机制的缺失,对我国金融创新的发展产生了一系列问题.现在的监管体制以及合规性的监管理念压制了金融机构创新的主观能动性.
由于缺乏监管疏导,会诱导金融机构在创新过程中更强调盈利性、忽视安全性,当创新业务量积累到一定程度,易引发较大的风险.这种起源于监管缺失的风险却会被完全的附加在在金融创新活动自身之上,放大了金融创新的负面效应,抑制了金融创新的发展.金融创新总是伴随着金融风险的,有效规避风险的手段是通过合理监管以及完善金融创新活动来使风险最小化,或以金融创新收益弥补风险.但由于我国对跨行业金融创新活动没有明确的法律规定,因此,当出现风险时,这些地位不明的创新很容易被“一刀切”的禁止,而不是找问题寻方法以规避风险.例如汽车借款履约保险出现大面积风险后,车贷险条款费率就被监管部门废止.
4.美国金融监管协调机制的国际经验
4.1监管模式
美国1999年的《金融服务一体化法》创设了独特的伞形功能监管模式.具体的说,对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司,由银行监管机构、证券监管机构（SEC）和州保险监管机构分别对其相应的业务/功能进行监管,包括制定各自的监管规章、进行现场和非现场检查、行使处处的裁决权等；行使中央银行职能的联邦储备理事会（FED）对金融控股
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4.2协调的制度安排
法律对各监管机构的职责划分有明确的界定.例如联储通常负责控股公司层面的监管,只在必要时对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管；若各功能监管机构认为联邦储备理事会的有限制监管不适当时,可在功能范围内优先行使自己的裁决权.为避免重复与过度监管,联储必须尊重金融控股公司内部不同附属公司监管当局的权限,尽可能采用其检查结果.美国分业监管模式非常强调事前协调、相互遵守监管规章和建立冲突解决机构.
4.3信息收集、交换与共享方面的制度安排
由联邦金融机构检查委员会建立统一的报表格式和要求,五家监管机构监管对象的常规数据和报表由联邦金融机构检查委员会统一收集.各监管机构不仅共享数据和信息,而且共享检查、调查报告及其与金融机构的往来文件.例如银行监管机构有义务应SEC的要求向后者提供从事证券业务的银行有关信息；SEC在对投资银行控股公司或其联营机构进行监管时,应最大可能地接受可以满足其监管要求的、由另一监管机构提供的报告或检查结果.
4.4检查职能
OCC负责监管国民银行,联储监管州注册会员银行,FDIC监管州注册非会员银行.各监管机构根据以上分工对监管,或联合进行检查.联邦金融机构检查委员会对名监管机构的检查活动进行统一和协调,以减轻被监管机构的负担.
4.5国际经验的借鉴与启示
通过对美国监管模式进行研究,我们可以得到如下的启示：
第一,协调机制的设计应遵循权责明晰、减负高效的原则.
第二,信息收集实行分工并建立信息共享制度.
第三,通过法律的强制力保证协调机制的运行.
第四,成立专门的机构执行协调职能.
第五,联合检查和委托检查相结合.
5.促进金融创新的金融监管协调机制的对策研究
5.1协调机制建立的原则
第一,协调机制的建立应体现审慎的监管理念.
第二,协调机制中分工的模式的出发点应从机构监管逐步转为功能性监管.
第三,协调机制的设计应是多层次、动态的、全面的体系.
第四,协调机制的设计应充分考虑到成本与收益的问题.
5.2金融监管模式的改革
由于我国目前的金融监管体系存在较大的漏洞,因此,在设计监管协调机制之前,应完善我国金融监管体系,两者是不可分的问题.我国金融监管体制中没有对金融控股公司的监管,因此,建议采纳美国的伞形监管体系,由中央银行负责对金融控股公司的整体监管,在人事安排上,可以借调三大监管机构的工作人员.另外,由于我国人民银行与三大监管机构在行政级别平等,因此,四者间的协调应额外设计一金融监管协调委员会.该委员会直属国务院,人民银行与三大监管机构派出人员参与其具体工作.监管模式的改革如图1所示.
5.3协调机制的制度安排
建立金融监管协调机制,除了需要监管模式的改革,还需要制度上的安排.具体如下：通过立法手段直接规定各监管机构的协调合作框架,对它们的职能做出明确规定,使监管协调合作做到有法可依；通过签署《谅解备忘录》,规定监管协调实施细则和相应制度安排.
5.4协调机制的具体内容
（1）进一步明确和落实主监管机构的责任
依据功能性监管原则,对交叉性金融创新产品的监管,应根据具体业务性质或不同业务相对重要性来确定.规定出现交叉业务监管时,监管优先顺序与仲裁程序.
（2）建立信息共享制度
整合适应金融监管机制的统计监测指标体系,明确各监管部门负责采集的数据对象建立信息共享平台与信息传输系统,建立信息传送制度和成本分摊的原则.
（3）建立多层次紧急磋商机制
在央行和三大监管机构之间应建立多层次紧急磋商机制,以处理紧急和难点事务.为应付日新月异的金融创新,至少应建立中央与省级两层次的紧急磋商机制,及时的对一些金融创新产品进行风险评估与监管职责的设定.
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（4）建立政策协调机制和争端解决机制
各监管机构在制定规章时要进行协商,避免规则冲突.具体的讲,在各监管机构讨论制定规章时,应邀请其他监管部门旁听,当出现矛盾内部不能解决时,应根据争端解决机制向仲裁机构诉求解决,实践当中可由金融监管协调委员会来担当仲裁者.
（5）完善联席会议制度和签署备忘录制度
联席会议常规化,由人民银行、三大监管机构、财政部组成,并轮流担任主席.各联席会议成员单位分别设立秘书处,负责收集有关监管信息,建立监管信息库.金融监管机构之间签署谅解备忘录.对于法律没有明确,存在明显边界模糊和职能交叉的事宜,以及法律中难以细化的协调合作事宜,可通过签署谅解备忘录的方式来明确,必要时实施联合监管.
6.结论与启示
论文根据金融创新和金融监管理论,分析了金融创新视角下我国金融监管协调中存在的问题,并借鉴金融监管协调机制的国际经验,从协调机制建立原则、金融监管模式改革、协调机制制度安排、协调机制具体内容等提出了促进我国金融创新的监管协调机制的对策.
作者简介：
常越毅（1990-）、女、汉、河南新乡、江西理工大学管理学院、本科生、研究方向：房地产金融、金融创新.
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