金融市场类专升本毕业论文范文,与大部委制下金融监管的独立性与制衡机制相关大学毕业论文

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内容提要　组建独享银行、证券与保险监管权的超级部――金融监管部,是最近20年来一个世界范围内的热潮.本文首次梳理了金融监管独立性的必要性和理论基础,指出金融监管适度的独立也是维护金融安全、保证金融市场公平公正的重要环节,并从比较研究的角度,说明了其他国家如何在“定规独立”、“执法独立”、“机构独立”与“预算独立”这四个方面保障金融监管部的独立性.适度的独立需要有效的制衡作为前提,本文也同时比较了其他国家金融监管部在立法机关、政府(主要是财政部)、中央银行、行业与社会公众等五个方面的制衡机制.最后落脚在我国金融监管部的设立构想上,提出了“先立法,后统一”、“先合作,后合并”的改革路径、思路,并初步设计了金融监管部的独立性构架和制衡机制安排.本文的研究对我国其他领域大部委制的建立也有参考意义.

关 键 词 　金融监管部　金融安全　监管独立　监管制衡

一、问题的提出：金融监管的超级部制与金融监管的独立和制衡

自1986年挪威将多家分散的金融监管机构整合为一个统一的金融监管机构(挪威金融监管部,Kredittilsy)以来,金融监管一体化或者大部委制化被越来越多的国家采用,“金融监管部”成为一个独享银行、证券、保险监管权力的超级部(吴风云、赵静梅,2002、2005).根据Helena Holopainen(2007)的统计,截至2005年底,已经建立金融监管部的国家有50个,如果算上部分一体化,世界上采取大部委制的国家则多达82家.在我们的近邻中,实行金融大部委制的国家和地区有日本、马来西亚、新加坡、韩国、泰国以及我国的台湾地区等.

在金融大部委建立的过程中,最为核心的问题是金融监管部的独立性问题.金融监管部的成立,将使一国金融监管权力集中在一个单一的机构手中,这意味着,一旦出现监管失败,监管者将无法推卸责任(而这是多元监管下的一种惯常做法),只能自己独自承担；换句话说,在发生监管失败以后,社会公众将会自然而然地问责于这个唯一的金融监管机构.在这种情况下,新成立的金融监管部自身会强烈要求有足够的独立性以保障其不受牵制地履行职责,以足够的独立性维护其在金融体系中的权威和声誉,并承担与此相应的责任.但是,金融监管部的成立,也同时意味着金融监管权力从中央银行的分离,金融监管的独立性将可能与中央银行的独立性产生冲突、甚至形成对抗,而在很多国家,中央银行的独立性是第一位的、不可动摇的.与此同时,人们还可能担心以超级部形式出现的金融监管部享有的权力过大,可能“滥用、误用、漏用”金融监管权.上述问题的共同交织,使得金融监管部的独立性问题比以往更加复杂,也更加重要.

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本文即拟对金融监管部的独立性进行系统的探讨,主要包括两个方面的问题：第一个是,金融监管部需要独立性作为支撑吗特别是,如何看待金融监管部独立与中央银行独立之间的关系第二个是,如何保证金融监管部拥有足够的独立性不难理解,独立性问题同时也意味着制衡的问题,这是一个硬币的两面.一方面,独立性要求保障金融监管部在明确的法律框架下享有足够的独立监管权,另一方面,制衡则需要督促金融监管部合理、合法行使金融监管权.因此,本文在讨论了独立性后,对支撑独立性的制衡机制也要进行探讨.

本文的落脚点是我国金融监管体制的改革.党的十七大报告明确提出“探索职能有机统一的大部门体制”,党的这一大政方针为金融监管改革提供了一个全新的改革思路.尽管有很多学者反对在现阶段合并银监会、证监会和保监会,反对仓促建立金融监管领域内的超级部――“中国金融监管部”,但是,绝大多数学者认为,一旦条件成熟,我国必然要融入到金融监管大部委制的世界潮流中去.届时,金融监管的构架很可能从现在的“一行三会”(中央银行+银监会、证监会、保监会)的多边模式,变为“一行一部”(中央银行+金融监管部)的双寡头模式.毫无疑问,一旦一行一部制的组织构架出现,金融监管部的独立性将成为我国金融监管体制下新的重要课题.其原因与其他国家一样,就是如何保障金融监管部有足够的独立性保证其执行权力、履行职责,同时又防止金融监管部权力过大,可能滥用权力.因此,本文在最后对未来我国大部委制下金融监管的独立性与制衡机制进行了初步的探讨.

二、金融监管独立的理论基础：央行独立、监管独立与金融安全

金融监管独立性是一个长期被学者们忽略的课题.在我们收集的相关文献中,以“金融监管独立性”作为题目的论文没有超过5篇,其中最早的论文在2002年才出现.学界的忽略与世界范围内金融监管的实际形成鲜明的对比.实际上,实践部门早就注意到金融监管的独立性问题.从1999年开始,多家国际金融机构在其指导性金融监管文件中,就已经明确提出金融监管独立性是衡量和保障一国金融监管有效性和金融体系稳健性的重要内容.例如,国际货币基金组织“货币与金融透明度准则”、巴塞尔委员会“有效银行监管核心原则”、国际证监会“证券监管目标与原则”,等等.与此同时,在资信评级领域具有世界霸权的美国两大评级公司穆迪与标准普尔,也在1990年代后期将一国金融监管的独立性程度作为评价该国金融机构资信级别的重要参数.

理论界为什么没有对金融监管独立性给予足够的重视,在Masciandar(2007)看来,一个很重要的原因在于,很多学者认为,在一国货币和金融体系的安全和稳健中,中央银行的独立性是排他性的,金融监管的独立性仅仅是从属的、第二层次的.由于中央银行及其货币政策对一国货币稳定和经济增长的绝对重要作用,金融监管的独立性长期被中央银行独立性的阴影所遮盖.

中央银行独特的政策目标和权力构架要求中央银行具有独立性是勿庸置疑的.但是,中央银行的独立性是否应排斥金融监管的独立性,或者从另一个层面来看,金融监管的独立性是否可能影响、甚至对抗中央银行的独立性,这本身并不是一个不言自明的命题.在我们看来,金融监管的独立性也是维护一个国家金融安全的重要环节,它是中央银行独立性的有益补充,而不是对中央银行独立性的挑战.具体而言是：

第一,作为一线监管者,金融监管是维护金融安全的第一个环节.从很多国家金融失败的教训来看,金融危机的发生往往不是因为中央银行货币政策的失误和无力,而是因为金融监管的软弱或者放纵.Richard和Carmassi(2008)梳理了最近20年来一些重要的金融危机,其中包括了1980年代中后期的墨西哥金融危机、1990年代初期的日本金融危机、1990年代后期的韩国金融危机以及2001年阿根廷金融危机.结果发现,上述金融危机有一个共同的现象,即是：金融监管机构在政府或者政府支持下的既得利益集团的强力干预下,没有能够在第一时间关闭 失败金融机构,反而放任、甚至纵容失败金融机构继续制造危机,最终导致了系统性金融危机的发生.Richard和Carmassi将上述现象归结为这些国家金融监管普遍缺乏独立性,监管者极易受到政治派别的操纵,进而成为既得利益集团的“俘虏”,并将此种类型的危机称为“监管失败型危机”.即便在美国,金融监管缺乏足够的独立性也导致了1980年代初期的储贷会危机.Heidi Schooner(2003)指出,如果美国金融监管当局不是在既得利益者的干预下一再妥协、让步、容忍,如果监管当局能够独立和完全地行使其监管权,储贷会危机或许不会发生,即便有个别的储贷会破产,其代价也不是最后高达5000亿美元的损失.

正是在上述意义上,具有足够独立性的金融监管也构成了一国金融安全的重要屏障,对中央银行来说,金融监管的独立性是保障其货币稳定、金融安全政策目标实现的重要补充.正如Htipkes、Quintyn与Taylor(2005)所说,从金融危机的事后来看,金融机构的安全、稳定与货币的稳定、金融体系的安全是一回事.Francisco Jose De Siqueira(2006)甚至将金融监管的独立看成是与中央银行独立平行性质的,而不是补充性质的,金融监管是“防火”,而作为最后贷款人的中央银行则是“救火”.因此,他认为,在金融安全网面前,金融监管与中央银行是同等重要的,只有事前与事后之分,没有第一层次与第二层次之分.

第二,作为金融市场基础制度的提供者,金融监管机构是维护市场公平、公正和有序的主要承担者,从而也是市场信心最主要的维护者.从金融监管机构诞生的历史来看,大萧条时期美国最早诞生的金融监管机构――1934年成立的美国证监会(SEC),在成立之初提出其成立的首要目标就是“恢复投资者和证券市场的信心”.同样地,在其他绝大多数国家,建立公平的市场制度、维护公正的市场秩序,主要地也是金融监管机构的责任,而不是中央银行的责任.实际上,从金融监管的具体内容来看,金融监管与市场的信心有更加直接的关系.例如,在证券市场,证券监管者有效防止内幕交易、有力打击市场操纵、强有力保证信息的及时和充分,是使投资者对证券市场充满信心最为重要的制度条件.在银行业,银行监管者确保商业银行拥有足够的资本充足率、建立有效的风险控制制度、有效地防止银行业恶性竞争,同样也是使储户对银行业充满信心最为重要的制度条件.金融市场和金融业是一个建立在“信心”和“信任”基础之上的市场和行业,因此,监管机构能否站在公正的立场,能否以最大限度实现社会公共利益为目标,特别是,能否不受既得利益集团的左右,充分保护弱势群体的利益,是金融监管最为重要的意义所在.无需赘言,要保证金融监管的公平和公正,足够的独立性是前提.

很多实证研究也证实了金融监管独立性对金融市场信心的基础性作用.Steve Donze(2006)以银行监管为例,发现银行监管的独立性越高,银行业的可信度(credibility)也越高.Das、Quintyn与Chenard(2004)发现,金融监管的独立性与投资者信心指数存在正相关关系,他们还同时发现,金融监管的独立性是一国金融体系安全程度的重要解释变量.Ouintyn、Ramirez与Taylor(2007)对世界上32个主要国家的金融监管机构进行比较后则发现,独立性是外国投资者评价监管有效性的重要指标,监管独立性越高,外国投资者长期投资的信心也越高.

从上述两个方面的分析可以看到,金融监管的独立性既是一国构筑金融安全网、预防金融危机的重要环节,也是维护金融市场信心、保障金融市场公平、公正和有序运行的重要制度保证.因此,赋予金融监管机构与中央银行一样不受干预的权利,是有着合理和坚实的理论基础和现实诉求支撑的.

相比中央银行,金融监管还有一个不同之处,从而使得其独立性比货币政策独立性更加的特殊、也更加的困难.这一特殊性是,金融监管机构比中央银行更容易受到干预.一方面,在很多国家,金融监管机构往往是政府的一个直属行政部门,极易成为政治派别的附庸,受到政治派别的干预.另一方面,金融监管在很多时候涉及到具体的机构、具体的人、具体的事和具体的规则,因此更容易受到特定利益集团的干预.金融监管所具有的微观性、具体性和直接性,使得金融监管的独立性在实践中比中央银行更加难以保证,因此,金融监管独立性更应该得到格外的重视.

三、金融监管部独立性构架：监管独立如何实现

按照Fischer与Stanley(1995)两位学者的理解,任何监管机构的独立都包括两个层次：目标的独立(goal independence)与手段的独立(instrumentindependence).目标独立是指以成文法的形式界定监管机构的目标,该目标清晰而且唯一、与其他机构没有重叠和冲突.手段独立是指监管机构可以不受干预地采取法律许可的政策和行为来执行权力、履行职责.在上述两个层次中,Fischer与Stanley认为目标的独立是基础性的、前提性的,监管机构只有拥有受既定法律保护的唯一目标,才足以建立相应的实现手段.

但是,在Wall与Eisenbeis(1999)看来,金融行业和金融市场具有特殊性,金融监管的目标独立并不容易完全达到.其中的原因在于,无论金融监管的目标如何界定,它都必然与整个金融体系的安全相关联,因此不可避免地与中央银行的政策目标重叠.事实上,即便在很多学者眼中具有较高目标独立性的美国证监会,在宣称其目标主要是保护投资者利益的同时,也宣称维护证券市场的安全也是份内的目标.换句话说,金融监管的目标往往是多元的,因此在一定情况下很可能是相互冲突的,金融监管者主要地要成为“金融警察”,但在很多时候,也需要成为“金融医生”.基于上述考虑,一些学者认为(例如Quintyn、Taylor,2002),金融监管的独立性应该主要体现在第二层次――金融监管的手段独立性上.具体到金融监管部,其手段独立应该涉及到以下四个方面.

1、“定规独立”(Regulatory Independence).定规独立是指金融监管部可以在监管权属范围内独立制定相关监管规则,只要该规则与现行法律没有冲突,金融监管部即可免受对因该规则引起的后果的任何诉讼.独立制定监管规则是金融监管部独立性的首要内容,因为只有享有独立执行监管规则的权力,金融监管部才不会在制度上受到外部的干预.除此以外,定规独立还具有如下两个方面的现实意义.一方面,独立制定监管规则是适应金融市场瞬息万变的要求；由于金融市场的易变性,金融监管需要足够的灵活性和弹性与之相对应,从长期来看,是金融监管适应金融市场,而不是相反――金融市场适应金融 监管.因此,如果金融监管部没有相应的、灵活的规则制定权,而全部交由立法机关制定,由于立法机关冗长的立法程序,则很可能出现监管规则严重的滞后性,当新的监管规则出台的时候,金融市场早已物是人非.另一方面,定规独立对于监管人员积极、主动执行监管规则有重要的激励作用,这对增加我们将在后面讲到的“执法独立性”是有重要意义的,因为监管者可以很好地理解自己制定的规则,同时也有很强的激励促使其观察执行效果.

2、“执法独立”(Supervisory Independence).执法独立是指金融监管部在执行、实施具体监管行为时不受其他任何机构和个人的干预.从金融监管的职能性质来看,金融监管部主要地是一个执法机构,因此,独立地、不受干预地执法,是监管独立最本源和最基础的内容.

金融监管部的执法权一般包括四个方面：金融牌照的审批和撤销权(进入许可、退出禁令)、检查权(现场检查与非现场检查)、处罚权与危机机构的行政接管权.上述执法权在某些情况下可能形成对私人权力的对抗,但是,只要该执法权是建立在既定监管规则之上的(即所谓规则支持的执法,rule-

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