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摘 要：金融服务不足是困扰农村社会进步、经济发展的制约因素之一.在经济欠发达的边疆少数民族农牧地区表现为机构不足、投入不足、服务下足、观念不足和风险控制不足.加快农业发展银行的改革和转型,使之成为国家涉农信贷的主体有着重要的现实意义.本文就解决农发行职能定位、顺利转型、资金筹措等基础性问题,提出自己的思路.
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关 键 词 ：边疆少数民族地区；政策性金融；农业发展银行
中图分类号：F830．6 文献标识码：B 文章编号：1007－4392(2006)11－0041－02
农业发展银行是国家政策性银行.农业是我国弱质产业,风险集中,先天弱质.为了促进社会主义新农村建设,必须大力加强对农村、农业、农民的政策性金融支持力度.加快农业发展银行改革,使之成为政策性支农金融业主体是十分必要的.
一、农业发展银行的改革思路
(一)职能定位
从间接支农转向直接支农,并以直接支农为主,充分发挥农业政策性金融的融资、弥补、扶持、倡导、服务的综合性功能作用.当前重点是农业开发和扶贫攻坚,放大单位土地的产出能力,提高产出稳定性,进而渗透到“三农”的全部领域.总的原则可以概括为“大范围、宽领域、有弹性、可调节”.其职能定位是：国家支持和反哺“三农”的金融主力军.
(二)机构性质
农发行转型是一个很大的调整,需要一系列法律、法规的支持和规范,要有针对性和可操作性.应根据变化了的经济、社会情况及时加以补充和完善.转型后的农发行不能办成准政府部门,而应通过监督和激励机制,促成以支农为立行之本的职业操守形成,将农发行办成能够独立应对经营性风险、可持续运营的政策性金融实体.
(三)资金筹措
农发行全面支农需要巨额资金,可以采取几种方式筹集.一是中央财政通过增发中长期国债,注入农发行作资本金；二是中央银行经过特别程序批准,增加再贷款供长期使用；三是将邮政储蓄银行的存款优先按中央银行基准利率批发给农发行；四是通过面向商业性金融机构发行债券,进行市场筹集；五是在全国资金市场拆入短期头寸.
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(四)信贷原则
凡是能够由商业性金融机构承担的业务,农发行都不要主动去争；凡是能够计算收益,并可确定利益主体的投资项目都要以信贷资金投入的方式,财政资金用作保驾和进行利息补贴；凡是因资金不足而等,-寺的投入,如教育、培训、水利、扶贫、提高抗灾能力的农田基本建设等,都应先行由农发行垫付,纳入财政预算中,分年度还本付息,或实行纳入中长期预算计划的远期财政支付(担保)信用证制度；凡是有着巨大社会效益、并纳入中央或省级重点投资规划中的项目,农发行都应给予信贷支持,并对产生
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(五)经营原则
以保本微利为基本经营准则,内部实行商业银行式管理,严禁违法违规违反办事程序,批发业务由自身的分支机构承担,零售业务以委托代办为主,以利于提高效能,突出重点.以县域为基本单位,依照经济类型和地区生产力水平等因素进行复合分类,细化对不同地区的政策倾斜,总的原则是各有侧重,重点支持贫困地区.
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(六)监督机制
由于农发行服务地域和对象的无选择性,也就规定其经营活动本身的特殊性,强化三种监督是必要的.其一是专业监督,由人民银行或银监管机构实施,前者可以代表中央政府,处于超脱的地位,有利于巨额再贷款安全；后者监督的专业化程度较高,专业监督具有连续性和全程性的优点.其二是所在地的地市级政府审计部门或由其委托具有一定资质的社会经营性会计师事务所的监督,主要针对经营管理过程的合规合法状况.其三是由信贷受益主体和社会公众的监督,主要针对滥用职权、假公济私、谋取不正当利益、玩忽职守等渎职腐败行为.
二、提高农发行资金使用效率的措施
(一)中央银行要在支持涉农政策性金融中发挥自身特有的功能作用
除了前面提到的再贷款和准备金手段外,还应当在以下几个方面发挥作用,一是推动和促进农发行改革；二是加强针对性强、有效果的“窗口指导”；三是鼓励和支持涉农金融的再贴现；四是运用利率工具,或以基准利率为导向,激励更多的信贷资金涉农；五是支持和促进辐射农牧区最基层的全国统一的现代结算、支付网络体系建设；六是推动社会诚信建设,促进金融生态持续改善,维护金融稳定.
(二)农业发展银行要把握定位,更好地服务“三农”
一要明确自身的法律主体地位.二要通过合法的契约形式,一事、一项地明确与之发生信贷关系主体的权利、义务和责任.三要防范道德风险,加强透明度和公开性,提高业务操作的规范性.四是上一级财政要对经授权授信后的下一-级财政的涉农金融信用负责,并通过依法循规行政,规范各级地方政府与全面支农的农发行的关系行为.五是承担有限责任,受贷项目只要经合法程序批准,业主资质充分或担保充分,即可投贷,最后能否履约还贷则不属贷款执行人的直接责任,项目贷款只要符合契约规定的比例资金直接用于项目本身即可.
(三)财政资金要发挥经济杠杆作用
财政资金的使用直接代表各级政府的分配意向.各级政府应科学制定出资分摊比例,从资金、税收等方面支持农业政策性金融,提高财政资金的社会效益.
(四)防范风险
农发行转型为全职政策性支农银行后,一定会有较高的经营风险和政策风险,从开始即应制备多种应对措施.第一,通过利率覆盖风险.假设住项目上农发行无可选择的话,那么必须在利率标准上有自主定价权力,超出市场水平的风险价格成本应由财政贴息的办法解决.其他商业银行机构也可同等享受此种权力.第二,项目风险由财政银行按比例共担,并以协商自愿为前提.第三,提高呆账准备金率.第四,通过涉农保险和再保险分散风险.第五,将粮食风险基金拓展为农业发展风险基金,专门用于农副产品市场干预,涉农政策性银行、公益性社会性保险的资金损失.
(五)司法保障
金融业的健康发展离不开国家机器的保驾护航,农发行的全面、正常运转,更需要司法机关的多重保护.建议在地市级行政区及以上的公检法司机关专辟金融案件查处部门,对金融报检和起诉的案件,简化程序、优先办理,特别要严肃查处逃废骗套金融资产的各类案件,严厉打击当事人.各级政府多关心金融维权案件,切实解决金融司法过程中的矛盾和问题,为农业政策性银行营造良好的金融环境.
课题主持人：关永军
成 员：顾玉江 毕力格 杜 智 李 民
执 笔：杜 智 李 民
(责任编辑 刘 洋)
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