对加快农村土地金融发展的思考

近年来，山东省着力深化农村经济体制改革，在农村土地金融发展方面先行先试、积极探索，取得了初步成效。为更好地促进全省农村土地金融发展，加快新型城镇化进程，山东省宏观经济研究院组织力量，先后赴贵州、宁夏、重庆等地开展调研，提出农村土地金融发展的对策和建议。

一、山东省农村土地金融发展现状

2008年，山东省开始推进农村产权制度改革，目前农村集体土地所有权、建设用地使用权、宅基地使用权确权颁证工作已基本完成。2013年起，启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作，截至2014年6月末，全省承包地流转面积达到2283.2万亩，发展农村土地股份合作社3374家，入股土地219万亩，涉及近30万农户。

农村产权制度改革的逐渐深入，为农村土地金融发展创造了有利条件。2008年，枣庄按照“允许农村土地使用权抵押担保、引导发展土地适度规模经营、建设现代农业”的总体思路，深化农村土地使用权改革，形成了以农村土地使用权确权、土地使用权交易市场、土地合作社、金融服务“四位一体”的土地流转模式;2011年，青岛市农村土地流转获得市财政支持，在符合条件的城镇试行组建“土地银行”;2013年，中信信托与青州市人民政府正式签署合作意向协议，推出全省第一单土地经营权流转信托，项目一期流转何官镇南小王村晟丰土地股份合作社的1850亩土地;2014年7月，山东省首家农村土地承包经营权融资贷款在淄博市淄川区发放。

山东省农村金融改革稳步推进，但现行的农村土地金融发展仍存在一些问题，主要表现在：农村金融体系尚未健全，土地等抵押物估值没有科学依据，农业保险、信贷抵押担保制度缺失;商业化经营压力迫使金融机构退出农村市场，传统金融机构支农力度欠缺;法律法规体系不完善，金融机构的支农功能未能有效发挥。

二、国内农村土地金融发展的先进经验

贵州省湄潭县、宁夏平罗县、重庆市江津区经过多年发展，形成了具有自身特色的农村土地金融模式，实现了农村土地“资源变资产、资产变资本”，能够为我省农村土地金融发展提供有益借鉴。

(一)贵州湄潭

贵州省湄潭县确立了流转程序规范化、资源配置市场化、土地权能资本化的“三化”路径，形成了“农户+地方政府+土地金融机构”的运作模式。

(1)明确所有权和使用权两权分离。明确土地所有权关系，对农村各类土地进行认定所有权，除法律特殊规定外，各类土地均属村民集体所有，所有权代表为村经济联社;明确土地使用权关系，稳定农户的承包经营权，延长耕地承包期20年不变，林地、荒山承包期延长50年不变，规范农户对土地的使用权。

(2)建立土地有偿流转制度。实行土地有偿使用制度，对集体留下的机动地和违反合同规定收回的承包地实行招标发包，对集体未分到户的非耕地，公开招标，实行租赁经营;允许土地使用权入股，实行股份合作经营，土地可以作为抵押物，获得县土地开发投资公司的中长期贷款和其他形式贷款。

(3)成立土地金融公司。成立湄潭县土地金融公司作为试验区的政策性工具和土地流转的中介组织，土地金融公司遵照专业银行制度，结合土地制度建设试验目标，制定了《贷款抵押、担保暂行办法》、《贷款审批程序》、《股金管理暂行办法》等制度，针对开发性贷款数额大、周期长、风险性大的特点，设立贷款担保体系。

(二)宁夏平罗

宁夏平罗县以“还权赋能”为核心，创新推动农村集体土地承包经营权、流转经营权、宅基地使用权抵押贷款试验，开展“土地信用合作社”(亦称土地银行)试点，在农村土地经营管理制度改革上取得显著成效。

(1)设立“一站式”服务机构。积极推进乡镇(村)土地流转服务规范化建设，成立农村土地经营管理制度改革服务中心，设立了土地流转、产权评估、抵押贷款等服务窗口，为农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体荒地使用权、农民宅基地使用权和房屋所有权流转提供“一站式”服务。

(2)开展农村产权确权登记与评估。对农民的土地使用权进行确认并颁发相应证书，强化农民对农村产权的处置权;多部门、多领域抽调人才组建土地产权评估专家团队，金融机构的代表在参与评估过程中可同期进行贷前调查，以简化贷款审批流程。

(3)试点开办“三权”抵押融资。一是土地承包经营权抵押融资，对未经流转、或小规模流转的土地，由本人或委托代理人凭借土地经营权证办理抵押贷款;二是土地流转经营权抵押融资，对经营大户、家庭农场、企业经营、股份合作四种经营主体发放土地流转经营权证，以便于流转大户等使用土地承包经营权进行抵押融资;三是农村宅基地抵押融资，将宅基地使用权转换为集体建设用地使用权实现转让或抵押。

(4)建立风险预警与损失补偿机制。建立“三权”抵押贷款风险预警机制，针对不同情形将风险预警设为蓝Ⅰ、黄Ⅱ、红Ⅲ三级。平罗县农村土地经营管理制度改革服务中心设立1000万元风险防范基金，按照风险共担的原则，对抵押贷款资金本息的实际损失，县农村土地经营管理制度改革服务中心与金融机构按80%和20%的比例分别承担。

(三)重庆江津

江津区按照“依法、自愿、有偿”原则，积极开展农村土地承包经营权、农村居民房屋、林权、农村集体建设用地使用权和农村塘库堰承包经营权“五权”抵押融资工作，通过积极扶持龙头、引进业主、培育大户、发展农民专业合作社，打造农业生产经营主体，以此带动土地流转。出台《重庆市江津区农村“五权”抵押融资风险补偿资金管理实施办法》，由市区两级财政出资设立风险补偿资金，给予融资机构“五权”抵押贷款补偿。盘活农村静态资产，统筹城乡协调发展，有效促进了农业产业发展和新农村建设。

三、国外农村土地金融发展的典型模式

1、德国农地金融模式

德国的农地金融制度从早期以抑制农村高利贷为主要目的，到近期成为促进土地改革与农业发展的重要措施。农村土地抵押贷款主要是“土地信用合作社+土地银行”模式，其中以土地信用合作社为核心，也是德国农村土地金融体系的重要骨干。其主要特点如下：

本质特性为“自下而上”。德国的土地抵押信用合作社是民间合作性质的组织，首先由基层的农村土地所有者以自发的形式组建土地抵押信用合作社，在此基础之上，再由各个土地抵押信用合作社逐步纵向发展，最终形成联合合作银行。该类型农地金融机构是一种纯合作形式，合作社由社员共同拥有，借款人获得贷款，缴纳少量入社费、合作社办公费后即成为正式社员，并与其他社员一起共同担保还本付息的责任，贷款清偿后，自动退社与合作社脱离关系。

农村土地债券化是最大特色。通过向外发行土地债券筹措资金，减少个别资本集中投资农业的风险。土地抵押信用合作社的主要成员由那些具有以土地作抵押方式获取长期、低息生产资金意愿的农民联合组成，成员们将其各自所拥有的土地以抵押物的模式交予土地抵押信用合作社;通过以土地为抵押担保物发行土地债券方式，土地抵押信用合作社在证券市场上融入大量资金;信用社利用这些资金向社员们发放农业生产所需资金，以协助农民购买生产所需土地，开展兴建水利、修路、耕地平整、造林等农业生产活动。

政策的配套性较强。为了强化公民财产的公示制度，进一步加强土地抵押权的安全性，在成立土地抵押贷款机构之前，德国制定了较为完备的相关法律，如《抵押权及破产令》、《抵押权法令》等。同时，政府通过多种方式扶持农地金融机构筹集信贷资金。授予土地抵押信用合作社发行债券的权利，并担保还本付息。

2、美国农地金融模式

以联邦土地银行为主体的美国农地金融体系建立于20世纪初期。为解决单纯依赖市场机制对农业发展的不足，将政府扶持建立完整的政府农业信贷体系，作为政府干预农业的重要措施之一，于1916年成立联邦土地银行(FederalLandBanks)。近年来又出现了抵押贷款的二级市场。其特点是：

筹办政策性金融机构。以国家信用参与农业信用，增强了微观主体的信心和抗风险能力。美国农地金融制度是一种较为典型的以政府为主导建立的农村土地抵押融资模式。政府土地管理部门与联邦土地银行结合起来开展农村土地抵押，政府部门牵头组建农业信用管理局(农业贷款委员会)来管理土地银行，政府资金是联邦土地银行贷款资金的首要来源。联邦土地银行由政府财政通过购买土地银行股票的形式扶持建立，资金来源主要是利用农户拥有的土地发行土地债券，为农业生产和与农业生产有关的活动提供长期信贷资金和服务，调节农业生产规模和发展方向。

农地金融机构采取混合形式。联邦土地银行是美国开展农村土地抵押贷款业务最核心的金融机构，采取发散型银行、合作社混合形式，上层采用银行体制――联邦土地银行，基层采用合作社体制――按合作社原则组织起来的联邦土地银行合作社。将全国分为12个农业信用地区，由美国政府提供资金在各区设立一个联邦土地银行。在联邦土地银行的基础上，通过政府行政力量的推动，引导农民成立联邦土地银行合作社。联邦土地银行的股东为各地的联邦土地银行合作社，联邦土地银行合作社的股东为贷款者，贷款只发放给会员，所以借款人既是各联邦土地银行合作社的会员，也是联邦土地银行的股东。银行体制与合作社体制的结合，有利于资金的筹集和业务的开展。

实行“自上而下”推动。通过完善顶层设计，完备法律的制定，降低农地金融机构运作风险，创造良好的发展环境。根据《联邦农业信贷法》，“自上而下”建立联邦土地银行，联邦土地银行的创立资本，由联邦政府通过财政部购买该行股票方式来提供。制定《联邦农业贷款法》、《农业信用法》等法律，对农地抵押贷款运行的具体操作方式(如贷款用途、对象、额度、期限和利率等)都制定了详细而具体的规范。

3、日本农地金融模式

日本农地金融机构的资金主要来源于邮政储蓄及邮政简易保险等相关政府资金。主要特点：

金融机构分层次设置。不同于世界上大多数国家金融机构，按照行政区域设置，日本农协的金融机构划分为三个层次：基层农协中的信用合作组织(基层农协)、都道府县的信用联合会(简称“信农联”)和中央的农林中央金库(简称“农林中金”)。在运作过程中，三个层次具有互相独立的融资功能。普通农民通过入股形式加入基层农协，基层农协又入股加入“信农联”，“信农联”再入股加入“农林中金”。在开展抵押贷款业务时，由“农林中金”贷款给“信农联”，“信农联”贷款给基层农协，最后，由基层农协贷款给农民。此种模式的最大的特点是，基层农协贷款业务的开展主要以农民生产、生活为主，农民会员申请贷款时无需再提供担保，而且基层农协不以营利为目的，政府部门还为基层农协贷款活动提供相关补贴。

农林中央金库具有复合结构。即该类农地金融机构有分支机构，可以直接从事一部分或全部农地金融业务。由于农地金融的贷款对象为普通农户，他们居住分散，在全国普遍设立分支机构成本太高，所以农地金融机构除直接贷款外，把很大一部分业务委托其他金融机构办理。

注重政府功能的发挥。日本政府在财力和政策上提供大量的支持，如提供大量资金、给予利息补贴、税收减免优惠等。出台较为完善的农村合作金融法律法规，如《农业协同组合法》、《农林中央金库法》、《临时利率调整法》等。设立一整套风险防范制度，如“存款保险制度”、“农村信用保险制度”、“农业灾害补偿制度”等。加强对农村合作金融体制实施双重监管，即政府金融监管厅对各类金融机构进行监管，全国及地方的农林水产部门对农村合作金融机构进行监管。

德国、美国等发达国家农地金融制度建立的背景表明，政府均在农地金融中发挥了重要作用，给予了多样化支持。首先，政府通过制定农地金融相关法规，直接或间接地促成和规范农地金融机构的建立。其次，各国政府通过购买股份或直接提供资本金，甚至通过多种渠道提供信贷资金等形式对农地金融机构进行资金支持。再次，多数国家政府都给予农地金融机构以税收优惠。

四、加快农村土地金融发展的政策建议

在全面深化农村改革、加快推进新型城镇化、深入推进农村金融体制机制创新的重要节点，应采取系统方法、配套措施，进一步破解农村土地金融发展的制度藩篱，为农村土地金融发展创造有利条件。

(一)完善农村土地产权抵押融资制度。创新农村土地产权质押、抵押模式，扩大土地融资范围，鼓励金融机构大力发展与土地金融相关的产品和服务，加大对农村、农业和农民生产经营的信贷支持力度。扩大农村有效担保物范围，为农民生产经营提供强有力的金融支持;建立农村产权抵押贷款担保机制，有条件的地区可以设立农村产权抵押贷款担保基金，有效规避金融部门信贷风险;依托现有涉农金融机构，在不改变现行农村土地承包经营制度和土地农业用途的前提下，允许农村经营大户及新兴农业经营主体用土地承包经营权的预期收益作为还款保证，向农行、农信社等金融机构申请贷款融资，以缓解涉农贷款抵押难问题。

(二)支持农村土地金融创新。大力发展土地银行。进一步放宽农村金融机构的准入门槛，适当降低监管标准，建立健全多层次、广覆盖的农村金融服务体系。提前论证研究农村土地银行监管政策、设立条件、运作模式，为及时引入或成立土地银行做好准备。对于土地银行的经营范围，初期以土地存贷、土地抵押贷款为核心，中期以土地信贷、土地债券为主业务，后期以提供土地金融创新产品和土地投资为主。大力发展土地债券。条件允许的情况下，试点发行土地债券，以较高信用等级的金融机构为依托，探索农地债券运作模式。建议成立专业农地债券管理机构，结合现有农行、农信社等涉农金融机构，共同构建复合型土地债券管理组织体系，最大限度地降低运营成本，提高债券运行效率。在推进农民土地财产权质押贷款融资业务同时，积极推进贷款后资产证券化，以农地收入为现金流，在银行债券市场发行债券进行再融资。大力发展土地信托。积极试点并推广农村土地信托，按照依法、自愿、有偿的原则，推动土地使用权在一定期限内依托专业机构法人经营管理或使用，以取得更大土地收益。在严格摸清土地使用情况的基础上，借鉴中信信托安徽宿迁市信托业务，积极引入土地信托机构，试点土地承包权信托。通过信托基金投资、产业基金投资、短期融资工具等，运用投贷组合、结构性融资、债股转换组合等方式，提供多元化投融资服务。

(三)健全农村土地金融风险管控体系。推进农村土地金融发展，应考虑农村客观实际，充分考虑农民意愿，切实加强风险管控，确保农村土地金融持续健康稳定发展。一是健全农业保险体系。做好政策性保险与商业保险的结合。政府通过给予农业保险法律、经济和行政支持，落实支农惠农政策，实施农业转移支付;支持发展涉农商业保险，加大财政补贴农业保险的力度，优先扶持种植业、养殖业保险发展，鼓励发展以订单农业为依托的跟单农业保险，尝试建立政策性巨灾风险分散机制和再保险机制，为资金融通保驾护航。二是健全联保增信体系。在农村互保互助方面，应构建双层合作保险组织，完善乡镇以下互助合作保险体系，实现一定规模以上土地流转的全覆盖;建立以区域为单位的互助合作保险联合社，在市县范围内形成农业保险“大客户”，积极争取保险支持。在联保机制上，可以引入联保小组模式，通过农户自发组成的联保小组判断借款风险特征，降低农村土地金融的信息成本、执行成本、运营成本和违约成本。三是健全信用担保机制。参照基于订单农业的担保类产品，把信用和土地流转以及经营订单结合起来，以农业龙头企业为信用中介，由其帮助金融机构与农户牵线搭桥。可采用商业机构直接向龙头企业授信或龙头企业提供担保贴息等方式。通过“金融机构+龙头企业+中介组织+农户”等形式，将土地经营主体的承包、借贷、结算等行为有机结合，支持农业大户、家庭农场、农业合作社以及订单农业发展。四是完善风险缓冲机制。各级政府应加大农业保险扶持力度，建立财政保费补贴机制，构建以财政支持型的农业保险为主、以商业保险为辅的农业保险体系。成立抵押贷款风险补偿基金，即通过市、区县两级财政资金补助，如农户无法归还贷款，由政府给予金融机构适当补偿，形成政府、银行和农民共担风险的格局。