摘要：地方政府投融资平台在应对国际金融危机对我国的影响发挥了重要作用，建设政府投融资平台，拓宽筹资渠道，对加快城市基础设施建设、促进产业结构优化升级、保障改善民生等方面也具有重要的意义。但由于缺乏统一的法律规范和投融资风险约束机制及运作机构不健全等问题，使地方政府投融资平台建设出现了很多问题。规范投融资平台的运作，防范政府债务风险是一个亟待解决的问题。
关键词：地方政府；投融资平台；债务风险；风险管理
自从2008年11月,我国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策应对国际经济金融危机以来，地方政府投融资平台成为最活跃、最引人注目、最值得关注的融资主体。在应对金融危机的进程中，地方政府投融资平台带动的基础设施投资和城市化进程，为我国内需的扩张提供了良好的动力，国家出台的4万亿元的公共投资计划，拉动了30多万亿元的地方投资。在应对全球金融危机，化“危”为“机”的背景下，地方政府投融资平台为落实“保增长、调结构、促改革、惠民生”的一揽子经济刺激政策发挥了重要作用。地方政府投融资平台在全国也迅猛发展，据媒体报道，截止2009年6月，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台4907家。地方政府投融资平台总债务额达5万亿到6万亿，规模迅猛扩张。地方政府投融资平台如何规范运作以及风险如何防范成为亟待解决的问题。
一、地方政府投融资平台的定位及运作
地方政府投融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。其功能主要有三个，首先是融资平台功能。借用投资平台的载体，对政府投资项目的融资提供服务;其次是投资载体，按照政府意志，实施城市公共项目投资建设；其三是经营载体。管理与经营资产，实现政府资产的放大与保值增值。简单地说就是地方政府借、用、管、还的资金的载体。
合理定位正确对待投融资平台建设是深化投融资体制改革的重要内容。当前，应当从三个方面合理定位及正确认识地方政府投融资平台建设：
（一）、地方政府投融资平台建设应当强调项目融资和市场化运作。首先，随着政府行政职能的转变和国有资产管理体制的改革，政府投融资面临新的形势和要求，市场化运作有助于强化政府投融资行为的约束机制。其次，使用市场化运作手段，有利于创新投融资模式，更好地借助于金融市场和资本市场，运用多种金融工具为项目建设服务。这样，地方政府投融资平台建设就可以，从直接支持为主转变为间接支持为主；从行政手段经营管理为主转变为市场手段经营为主，通过资本运作的方式，把政府的优良资产转变为资本，既完善调控手段与载体，又发挥财政资金引导社会投资的作用
（二）、高度重视地方政府投融资平台建设。地方政府之所以通过大量设立融资平台进行融资，主要是由于在我国分税制财税体制下，中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权的重心下移而财权的重心上移，从而导致了地方政府事权和财权的不对等，同时，我国转移支付制度尚不完善，因此，在城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，从而导致大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求外部融资。因此，尽管目前政府及相关监管部门的调控能在一定程度上限制信贷资金流入地方融资平台，但在地方政府不允许直接举债以及债券市场发展严重滞后的前提下，银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道，这个过程可能会伴随着整个城市化的进程，以及地方政府职能的逐步转变的过程。
（三）、地方政府在投融资平台的建设过程中，应当找到自己合适的角色。政府在地方政府投融资平台中的角色是进行市场化的行政引导，变计划管理或直接干预为市场化方式进行间接调控。让企业等多元化投融资主体在市场价格的影响下，在风险机制的约束下，积极自主地参加投融资活动。
二、地方政府投融资平台存在的主要问题
目前，地方政府在投融资平台存在的主要问题有：
（一）、一些地方政府官员没有树立正确的政绩观。使出浑身解数在自己任期内通过各类融资平台向银行等机构融资举债，往往抱着“中央政府不会让地方政府破产”的心态，大胆地以超过财政收入数倍的规模大量举债，存在着“钱我来花，取得的政绩是我任期内的，升迁后走人，债让继任者去偿还”的想法，导致无度融资举债。
（二）、借款人和借款项目一般不具备偿还能力，地方政府成为担保融资债务直接或间接偿还来源。地方财政担保融资主要用于基础设施建设、交通设施建设、开发区建设以及其它公益性项目等，有明显社会效益，但没有经济效益，这样的债务全部需要地方财政资金来偿还。
（三）、地方政府担保融资规模过大，债务负担率过高。地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获取贷款资金，形成多头举债。贷款银行对地方政府的负债和担保情况根本不清楚，死抓住担保承诺函不放，甚至地方政府对自己的投融资平台的总负债情况都不清楚，造成地方政府隐性负债的不断增加并难以控制。
（四）、地方财政担保融资贷款数额之大，期限较长，短期内难以回收本金，既降低了银行资金流动性，也造成风险性过度集中。
三、规范地方政府投融资平台的建议
地方政府投融资平台急剧增长的风险大致来说主要体现在两个方面：第一，与地方财政相关的风险；第二，如果地方融资平台破产，将会波及相关金融机构。规范地方政府投融资平台建设，主要做好以下几方面工作：
（一）应完善财税体制，平衡地方政府事权和财权，降低地方政府对外融资的依赖性。完善财政转移支付制度，加大一般性转移支付力度，规范专项转移支付，加快建立县级基本财力保障机制，增强地方政府提供公共服务能力，以减少地方政府举债行为。
（二）深化地方政府投融资体制改革。一要进一步深化投融资体制改革，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。二要完善投融资政策，严格界定地方政府投资范围，使地方政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域，对地方经济社会发展全局有着重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现地方政府投资管理科学化、精细化、民主化和法制化。三要加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪管理，完善督查制度。
（三）建立科学合理规范的债务管理方式。要建立“负债有度、总债有控、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、合理、规范的债务管理方式。一是适度发行地方政府债券，不能一味强调风险，简单禁止地方政府融资，要改变发展中国经济不能单靠中央政府一台“发动机”推进，而要让地方政府多台“发动机”共同参与、共同推进，因而由上级政府对地方政府举债能力进行科学评估，并提供相应信用担保，将政府性债务控制在地方财力可承受的范围之内。二是严格控制银行贷款行为，将银行融资行为限于有效储备建设土地为目的的土地抵押中短期贷款，减少不可变现的国有资产抵押贷款。三是立法建立偿债长效机制。既要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制，建立政府偿债基金和债务风险预警机制，又要本着“谁借谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则，建立起借、用、还相统一和责、权、利相结合的债务偿还机制，严格确定偿债单位，确保落实偿债资金来源。
（四）妥善处理地方政府融资负债遗留问题。要妥善处理原有地方政府融资平台公司拖欠银行贷款的问题，在全面清理政府性债务基础上，对于承担公益项目建设债务，主要依靠财政性资金偿还；对于有稳定经营收入的公益性项目债务，主要依靠自身收益偿还债务；对于不属于公益性项目债务，谁借款谁偿还债务，落实债务偿还主体。
（五）强化对地方政府投融平台整合管理。要整合地方政府投融资平台，打造运转高效的投融资平台，进一步增强地方政府融资能力，形成借用还良性循环机制。将地方政府各种不同类型投融资平台公司，按照法定程序注销。依法组建一个强有力的投融资（集团）公司，作为地方政府对基础产业、基础设施和公益性项目投资以及城市资源开发和利用的运作代表平台，并按照“决策、执行、监督”相互独立的原则，建立科学决策、规范运营、严格监管，权责统一的地方政府投融资平台。
（六）金融机构要进一步加强对融资平台贷款的风险管理。一是要改进对地方政府项目的准入标准，建立以政府负债状况为基础、建设项目为依据的信贷准入标准等；二是根据项目特点，通过第三方担保、资产抵押、权益质押等担保方式，构建完善的担保结构，确保贷款资金安全；三是积极开展银团贷款，增强银行间的信息沟通，建立利益共享、风险共担的分摊机制。
总之，地方政府作为区域财政政策的执行和落实者，在国家扩大内需、加大地方基础设施建设的过程中，通过建立有效的投融资平台突破资金短缺的问题，推动地方经济的繁荣和发展，同时，地方政府必须根据自身的财力情况，安排基础设施投入，防范政府财政风险；规范融资平台建设，逐步建立多元化融资结构，加强银行信贷管控和地方政府融资约束，以减轻财政压力和银行风险。
参考文献：
[1]中国财经信息资料2010.14,王云霞.地方政府投融资平台风险控制的思路和途径.
[2]中国财经信息资料2010.16,曹阳.论地方政府投融资平台的运作与模式选择.
13888888888
点击咨询 