摘要：商业银行对人民币基本结算业务服务收费问题一直属于社会关注的热点，由于按照有关规定银行机构提供的基础结算业务实行政府指导价，因此就产生政府价格与商业银行成本收益之间的博弈。虽然政府指导价的制定初衷是制止过高收费、恶性竞争和维护社会利益，但在具体执行方面仍存在一些问题。本文通过分析政府指导价在人民币基本结算业务执行中存在问题，剖析问题引发的负面影响，试图提出有益于政府指导价改进的建议。
关键词：政府指导价，市场调节价，成本效益原则
支付结算服务是商业银行向社会大众提供的基础与主要服务之一，也是实现货币流通功能的主要途径，对社会经济秩序的维护起到重要作用。目前我国支付结算服务收费采取两种模式并行的政策：一是政府指导价模式，自《票据法》和《支付结算办法》一直到近来的《商业银行服务价格管理暂行办法》均对基本结算业务收费价格作了规定，如汇票、本票、支票、汇兑、委托收款等人民币结算业务费用，这一部分主要体现为各商业银行共性的、面向社会公众的、最基本的结算服务；二是市场调节价部分，主要涵盖各商业银行提供的具有个性化的、新兴的服务内容，这部分服务与人民银行规定的基本支付结算手段不直接相关，由各商业银行根据自身的成本、产品的市场竞争力、推广策略自行制定。本文通过分析现行政府指导价在执行中存在的问题，试图探索我国支付结算服务政府指导价改进措施。
一、现阶段我国政府指导定价存在的问题
（一）管理主体不明确，存在多头管理现象。
自1996年颁布的《关于进一步规范银行结算业务收费的通知》（计价费〔1996〕184号）到2003年银监会颁布的《商业银行服务价格管理暂行办法》（银监会〔2003〕3号令），七年时间共有七项针对商业银行向客户收费的价格规范性文件。商业银行在结算业务中，执行的是中国人民银行1997年9月印发的《支付结算办法》，以及原国家计委和中国人民银行联合发布的相关文件中规定的收费标准。同时按照《中国人民银行法》规定中国人民银行履行“维护支付、清算系统正常运行”的职能。由此可见，政府价格主管部门、人民银行是主要的结算业务收费管理机关。
2003年银监会又以《商业银行服务价格管理暂行办法》第8条明确规定，“实行政府指导价服务价格的具体服务项目及其基准价格和浮动幅度，由国家发展和改革委员会会同中国银行业监督管理委员会制定、调整”。按此规定，人民币基本结算业务价格也被纳入了银监会的管理范围内。
由此造成，价格管理部门出现三个主体，分别是政府价格主管部门、支付结算主管部门和行业监管部门。管理多头，易造成商业银行在反映问题、寻求指导和帮助无所适从。
（二）政府指导定价偏低，商业银行无法弥补成本。
总体来看，政府指导定价较为合理，使商业银行在补偿了成本之后可以获得合理的利润，如汇兑收费标准；但也存在部分项目收费过低，造成商业银行入不敷出情形的发生，突出表现在同城票据清算业务、支票影像业务、银行本票业务收费等方面。
1．同城票据清算业务成本收益分析。
目前同城票据交换还是太原市同城间企业结算的主要方式。同城交换费用高昂，主要成本项目包括打码机购置费、打码机维护费、色带费、打码信封、批控卡、交换专用车辆运营费、交换员人力成本、柜面对公柜员人力成本、转账支票工本费等众多费用，但收入仅有转账支票工本票、手续费共计30元两项，远远不能补偿同城交换的费用。
2．支票影像业务成本效益分析。
支票影像业务由于没有了打码机购置费、色带、打码信封等耗材费用，也无需专用车辆等运营费用，相对于同城票据清算业务而言成本要小得多，但同样也呈现入不敷出的局面。收入方面为银行出售支票时收取的转账支票工本费、手续费两项；由于人民银行未明确支票影像业务的收费标准，银行在受理客户的支票后，不能再收取任何费用。成本方面，由于支票影像业务是依托小额支付系统进行的，同时还要传送支票影像，因此银行需配备扫描仪等专用设备，还需支付小额系统的汇划费。两相比较，同样出于亏损状态。
3．银行本票业务成本效益分析。
近两年来，依托小额支付系统的银行本票业务陆续在全国范围内推广使用。不可否认，此项业务上线对现金搬家问题是很好的解决之道，且具有其他支付手段无法比拟的优点。例如，相对于汇兑而言，收费低廉；相对于同城交换而言，具有见票即付的优势。但问题在于收费过于低廉，使商业银行丧失了推广新业务的积极性，致使依托小额支付系统办理银行本票业务开展以来，始终未得到广泛应用。
目前，人民银行规定本票业务收费标准为一份一元，但未明确规定收费环节，造成兑付行收费没有依据。由于本票属于见票即付，兑付行需要垫付资金，承担了较大的风险；另一方面，兑付行需要多个环节方能将风险控制在合理范围内，耗费了大量人力成本，而收入甚微。因此银行本票不论对签发行还是兑付行均属于亏损的支付品种，自然就没有推广的动力。
（三）政府指导价位做出明确规定，应收项目无法可依。
某些项目属于商业银行提供的共性的基础性服务，但由于历史的原因，虽已纳入政府指导定价范畴，但未做出明确界定。例如，根据《商业银行服务价格管理暂行办法》，商业银行不得对人民币储蓄开户、销户、同城的同一银行内发生的人民币储蓄存款及大额以下取款业务收费，大额取款业务、零钞清点整理储蓄业务除外。同时该办法规定，“零钞”、“大额”的界定以及相关服务价格的制定和调整由银监会负责。这就意味着银监会将大额取款业务和零钞清点业务纳入了政府指导价调节范畴，在银监会对零钞和大额做出明确界定之前，金融机构无法对大额取款和零钞清点业务实施收费。
对商业银行而言，办理零钞清点和大额取现业务要占用金融机构相当大的人力资源和柜面资源，增加了资金调拨成本和现金送解款的压力与风险。因为属于赔本业务，很多银行网点反感办理此种业务，或劝说客户到他行网点办理。
二、政府指导价偏低及种类不全产生的负面影响
（一）违背了成本效益原则。
商业银行首先是盈利性机构，而非公益性机构，因此相应的商业银行投入的各项成本是有盈利需求的。毫无例外，各家商业银行在支付结算方面投入了大量的人力、专用设备及巨大的系统开发成本。在各家商业银行中，会计系统是升级换代最频繁的，几乎每个月甚至每周都有新业务或系统升级内容投产，系统升级的背后，是商业银行投入的大笔研发资金及投产前后的培训成本。但是低廉的政府指导定价根本不足以补偿商业银行的收入，使这部分业务出现亏损。对实力雄厚的商业银行，这部分亏损还是可以负担的，但对于规模较小、盈利水平较低的银行，很可能无法负担这部分费用，将导致其系统落后、设备陈旧，最终降低其服务质量和市场竞争力。
（二）不利于商业银行盈利结构的优化。
目前我国商业银行盈利结构较为单纯，表现为收入主要来源于存贷差盈利，中间业务收入所占比率偏低。盈利模式的单一，一是导致商业银行过于依赖存贷款，形成存贷款市场的过度甚至恶性竞争，不利于宏观经济的稳定；二是导致商业银行盈利的不稳定，不利于我国银行业的可持续发展。
支付结算业务作为商业银行的基础产品之一，由于定价偏低，不但盈利偏低甚至还会导致亏损，对商业银行难以贡献中间业务净利润，对商业银行盈利模式的转变未产生积极影响，与我国的银行业发展策略明显不符。
（三）不利于提高支付结算人员的地位，导致支付结算队伍不稳定，可能降低商业银行防范内外部欺诈风险的能力。
随着支付结算手段的创新，以及金融犯罪的团伙化和高科技化，支付结算业务也越来越繁杂，内外部诈骗风险的防范难度也日益增大，对从业人员的要求也越来越高。因此，现阶段各商业银行对支付结算人员的学历和从业经验的要求日益提高，相应的这部分人员的薪酬待遇也存在较大的提升呼声。与此相矛盾的是，支付结算业务不产生盈利甚至亏损的格局，难以提高决策者对此类人员的重视程度，自然与其他人员在利益待遇的博弈中处于劣势地位，导致支付结算人员的待遇整体偏低，从而使这部分队伍稳定性较差，最终导致优秀人才流入其他部门，直接降低了柜面人员的风险防范能力。如果这种情况加剧，将对我国商业银行稳定低发案率产生不利影响。
三、健全法制与适当提高政府指导价水平、充实政府指导价是促进结算市场充分发育的必由之路
（一）健全法制，使支付结算收费有法可依是保障商业银行收费权利的基础条件。
目前，国家虽然承认了商业银行盈利性组织的地位，但尚无完善的法律保障商业银行的对其服务收费的权利，导致每每商业银行一旦有收费政策出台，就会在全国引起轩然大波。包括政府指导定价的部分，也往往成为社会民众口诛笔伐的对象，更不用论商业银行自主定价部分。由此也严重干扰了各管理机关对商业银行的管理与服务权力和商业银行的自主经营权。特别是由于缺乏法律依据，使商业银行一旦被卷入收费诉讼案，往往已败诉告终，这与法律赋予商业银行的企业地位显然是相违背的。因此，要保障商业银行支付结算服务费用的正常收取，就必须健全相关法律。
（二）改善舆论导向，是保障商业银行收费权利的外部环境。
商业银行作为自主经营的企业，完全有对自身提供的服务收费的权利，但是由于我国经济体制从计划经济体制转化为市场经济体制时间不长，特别是社会民众习惯了银行作为纯管理性机构的存在，没有认识到商业银行是企业这一事实，想当然认为商业银行应提供无偿服务，因此才会对商业银行的收费产生如此大的负面反响。
基于此种情况，待我国法律明确赋予商业银行收费的权利后，有关部门应在各大媒体上宣传商业银行的性质，引导社会舆论倾向，为商业银行收费营造宽松的外部环境。
（三）适当提高政府指导价、充实政府指导价是支付结算市场良性发育的必然选择。
根据政府指导价“保本微利”的原则，通过统筹规划、分布实施，逐步提高金融机构基本结算业务收费标准，最终实现银行办理基本结算业务收支平衡。考虑到社会影响和结算秩序，这一过程可以放缓；并且对于在校学生、社保户等务收入或低收入阶层以及抚恤金、赈灾款等款项汇划，可规定免费或低收费。另一方面，有关管理机关应该完善政府定价内容，使单个商业银行无法推广收取的服务收入得以收取，从而达到补偿商业银行服务成本并维持相应盈利，保障国家宏观经济政策落实到位的目的。
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