自1791年美国国会批准建立“美国银行”以来，经过两百多年的发展，美国已拥有数量众多、实力雄厚的国际性银行，并实施一套行之有效、在检讨中不断修订的银行业立法和监管制度。回顾20世纪，受国内外经济、金融环境等复杂因素影响，美国在银行业综合经营问题上，立法制度几经变迁，最终定型为现行的金融控股公司模式。2007年以来的次贷危机及相继进行的金融立法改革也未对美国银行业综合经营法制造成根本性冲击。我国目前正处在由分业经营向综合经营转型的过程中，大型商业银行纷纷确立综合化发展的战略，在此背景下，对美国商业银行综合经营及其立法、监管环境演变进行系统考察，有利于从宏观上把握我国银行业综合经营的立法路径，并为商业银行发展提供参考①。
一、美国银行业综合经营的立法历程考察
银行业与其他行业适当隔离的思路在1864年的《全国性银行法案》中已显端倪，该法案禁止银行向以投资股票为目的的任何一个借款人贷出超过银行资本10％的款项，以控制银行资本向证券资产的渗透。20世纪初，随着联邦储备体系的建立，美国银行业由州、财政部(其下有货币监理署)和联邦储备体系组成的全国性银行监管体制基本形成。这一阶段，财政部和联邦储备体系对银行经营证券业务有着相似的管理倾向。1902年，货币监理官裁决，全国性银行小能作为投资银行承销证券；而联邦储备体系为控制银行贷款流向证券市场，曾在大萧条之前，限制为保证金交易提供资金的活期贷款行为，以控制股票市场投机②。此后，银行业综合经营立法和监管制度迤逦发展至今，不断修正和变迁。下文围绕20世纪美国主要的金融立法，回顾美国银行业综合经营立法和监管演进的简要历程。
(一)1933年《Glass－Steagall法案》。
为规避对银行经营证券业务的限制，在1929年经济危机之前，很多全国性银行成立关联企业从事证券承销等业务，在经济危机中产生巨大损失。在此背景下，《Glass-Steagall法案》作为1933年《银行法案》的一部分，正式划清商业银行和投资银行业务的界限，集中表现在：1、限制商业银行从事交易股票和证券业务；2、禁止银行以当事人身份购买“投资证券”(指美国政府债或任何州或该州的任何分支的普通债，后被货币监理官命名为“一等投资证券”)以外的其他证券；3、禁止证券公司从事银行业务；4、禁止商业银行关联企业主要从事证券发行、上市和承销等业务。此后美国对《Glass-Steagall法案》关于商业银行与投资银行进行分离的做法进行了深刻的反思，并有相当一部分实证研究指出，商业银行通过关联企业经营投资银行业务并非导致大萧条的罪魁。但无论如何，商业银行业务和证券业务之间的“Glass-Steagall墙”建立了起来。值得一提的是，1934年《证券交易法案》在对美国证券交易委员会负责监管的“经纪商”和“交易商”进行定义时，明确将银行排除在外。
(二)1956年《银行控股公司法案》及修正案。
商业银行的关联企业不得主要从事证券业务的限制并未从根本上阻止商业银行的扩张③。在1956年之前，大量的商业银行通过在其上架构控股公司，以控股公司模式扩展经营的地域和业务范围。这种银行控股机制所可能产生的反竞争效果很快引起国会的警惕，于是在1956年，国会制定了《银行控股公司法案》，要求银行控股公司只能从事“与银行业密切相关”的业务。但由于《银行控股公司法案》未将仅控制一家银行的银行控股公司和不适用《银行控股公司法案》定义的“非银行的银行”纳入适用范围，导致出现大量银行匆忙组建单一银行控股公司或者通过规避“银行”概念而扩张业务的案例，国会又不得不先后出台了1970年《Douglas修正案》和1987年的《竞争性平衡银行法案》，将上述机构纳入统一监管。
(三)1982年《Garn－StGermain法案》。
《McCarran－Ferguson法案》将保险监管权限交予各州，但同时也允许制定联邦法律管制保险。在1982年之前，很多银行控股公司都有附属机构从事保险代理业务，有些甚至核发信贷人寿、信贷事故和健康险。但是1982年的《Garn－StGermain法案》对《银行控股公司法案》中所谓“与银行业务密切相关”作了限制性解释，使银行通过控股公司架构拓展保险业务的可能性不复存在。例外中有两个“祖父条款”：一是针对1982年之前已经授权的业务，二是针对人口少于五千的地区非银行附属机构可以从事的业务。
(四)1999年《金融服务现代化法》。
20世纪80年代末以来，为适应日趋激烈的周际金融竞争，美国被迫放松对银行综合经营的限制。1999年，美国出台《金融服务现代化法》，允许银行控股公司选择成为金融控股公司，并实施“功能性监管”理念，改变了对银行或银行控股公司的联邦监管者管控方式。根据《金融服务现代化法》规定，金融控股公司可以从事任何金融业务、金融业务的附属或补充，但须对存款机构或金融体系的安全和稳健不致产生巨大风险。按照规定，金融控股公司可从事的金融业务，包括所有许可银行控股公司从事的业务、许可银行控股公司在外国从事的业务、证券、保险(保险核发和代理)、年金发放、共同基金业务、保险公司组合投资以及商人银行业务。总体上，《金融服务现代化法》极大地降低了银行业和证券业、银行业和保险业之间的分立。
二、美国银行业综合经营的模式和范围
结合美国银行业外部管理和内部治理特征，考察其综合经营应区分三层含义：一是单一银行主体的综合经营；二是银行控股公司架构下的综合经营；三是金融控股公司架构下的综合经营。从目前法律环境看，未转型为金融控股公司的银行控股公司仍须遵守有关银行控股公司的立法。
(一)单一银行的综合经营。
1、银行。按照美国的理念，银行只具有有限的权力，仅能够从事其特许状颁发机关特别许可的业务。在美国，早期商业银行的业务无外乎承担支付媒介、借贷货币等基本职能。随着银行业发展，银行的业务领域逐渐扩张。1864年，《全国性银行法案》定义的银行业务已包括：贴现和议付本票、银行汇票、票据等债务凭证；接受存款；买卖外汇、铸币和金银；基于个人担保而贷款获得、发行和流通票据等。按照《全国性银行法案》的规定，全国性银行仅可以从事银行业务以及行使“所有开展银行业务所必须的附属性权限”。其中，关于银行业务的范围，曾经长期争论的一个问题是，银行能否超越《全国性银行法案》所列举的权限经营。直到NationsBankV.VariableAnnuityLifeInsuranceCo.一案，联邦最高法院一致同意银行业务不只局限于《全国性银行法案》所明确列举的业务和权限。法院判定是否属于银行业务主要考虑一种因素：(1)所涉业务是否在功能上等同于一项既有银行权限或是其逻辑的延伸；(2)该业务是否给银行客户带来利益和/或给银行带来便利或益处；(3)该业务的风险类型是否同银行已经承担的风险相似。依据判例法，满足下列条件之一的业务会被认为附属于银行业务：(1)为银行作为一个商业企业经营提供便利；(2)提升银行服务或产品内容，或提高效率或质量；(3)使银行的设施和能力的使用与价值最优化，或使银行能够避免对其银行特许权在经济上的浪费。所以，从某种意义上说，美国的单一银行不能进行综合经营。本文主要从银行与股票、证券、不动产等业务关系的视角，从最狭义的银行业务出发，考察美国对单一银行综合经营的管制问题。
(1)不动产、股票投资及相关领域的投资。《全国性银行法案》对银行经营范围的限制体现在：一是银行拥有不动产仅限于其经营场所所需的和放贷业务中行使担保权益时所得的不动产；二是禁止银行为获利而买卖股票，但因普通银行业务(指接受股票质押)导致买卖股票的不在此限。在1928年至1929年间，联邦储备系统对证券贷款施以严格限制。不过，根据2002年美国货币监理署的一项指令，如果是出于对冲“客户主导的、银行可进行的股权衍生交易”，全国性银行可以购买和持有股权证券。
(2)证券投资、经纪和承销。一是证券投资。关于银行进行证券投资的权利，根据《Glass-Steagall法案》，全国性银行有权无限量持有一等投资证券，而持有的单个债务人发行的二等和三等投资证券之和不得超过银行股本的10％，也不得超过未减损盈余的10％。根据货币监理官制定的规章，一等投资证券(也被称为“银行适格证券”)是指美国政府债或任何州或该州的行政分支的普通债，二等投资证券包括州发行的某些“收益债券”④，三等投资证券可以由私人发行，包括公司债券、市政收益债券和资产支持证券。银行所购买的三等证券须达到投资级或相当水平。
二是证券经纪。可以从两条路径考察银行从事证券经纪业务的管制：对银行该项权利的实质监管要求，以及对银行该项权利的监管权配置。从实质监管要求看，在《Glass-Steagall法案》出台前，很多判例默许了银行从事证券经纪业务的权利。《Glass-Steagall法案》规定，联邦注册银行经营证券和股票业务，应当限定为，完全依据客户的指令、为客户账户无追索权地购买和出售证券或股票。而根据美国货币监理署在1936年的解释，基于银行只能作为“融通代理”的规定，银行的证券经纪业务受到两项限制，一是客户范围限定为“银行的实际客户”(即限于现有客户，不允许广告宣传)，二是不得获取佣金等报酬。1957年，货币监理官的解释口径有所松动，不再禁止银行从证券经纪业务中营利，但“实际客户”的限制仍被重申。到了1982年，货币监理官的解释出现重大变更，“实际客户”的限制亦被最终取消。至此，银行经营证券经纪业务基本不再受限。从监管权配置看，美国证券交易委员会是证券业务主管机关，但在相当长的时期内，未将银行证券经纪业务纳入监管。1985年，美国证券交易委员会发布《3b－9规则》，将“公开招揽经纪业务并获得与交易相关的回报”或因向现有有关账户提供经纪业务获得回报的银行，纳入证券经纪人管制。这一时期，由于银行大量从事政府债券经纪业务，美国证券交易委员会和银行监管机构实际上分担了对该类业务的监管权(拉特那，1999)。直至1999年，《金融服务现代化法》原则上规定银行经纪业务由美国证券交易委员会负责监管，同时为使银行避免受到该委员会复杂监管规则的影响，明确规定银行从事特定范围的证券经纪业务无须向美国证券交易委员会注册。
三是证券承销。与对证券投资的规制密切相关，《Glass-Steagall法案》所允许的银行从事的证券承销范围，限于美国政府和机关证券、州和市政证券(除了市政收益证券)，而公司债券或股票(属“银行非适格证券”)承销被明确禁止。但依据上述法案，银行控股公司架构下的成员承销“银行非适格证券”仍然可行，但要求该机构并非“主要经营”证券承销和经营⑤，并且银行控股公司被要求在该机构和下属银行之间，在管理上和经营上采取结构性控制措施，尤其保证银行不为该机构提供贷款供其在证券业务中使用。此外，银行控股公司下属的非银行子公司从事不适格证券业务的收入占集团总收入的比重也受到限制。美国货币监理署允许全国性银行的“营运子公司”在超出其母银行公司获得允许经营的业务范围之外，承销和经营市政收益债券。20世纪90年代，对银行承销证券的限制引发诸多反思⑥。而1999年《金融服务现代化法》的出台对银行经营证券承销业务做了根本性的修正，《Glass-Steagall法案》中对此作出限制的第20节被正式废止，无论金融控股公司还是银行控股公司，其子公司经营银行不适格证券业务收入不再受任何比例限制。此外，《全国性银行法案》得以修正，全国性银行自身可以经营、持有和承销市政收益债券⑦。
(3)资产证券化。除了能够有限制地进行证券投资外，全国性银行也可以作为证券化发起人，将其贷款在二级市场予以证券化。1997年美国货币监理署颁布了《监理官手册：资产证券化》，涉及的证券化资产涵盖不动产按揭资产和非不动产按揭资产等广泛领域。
(4)信托。有观点认为，1913年《联邦储备法》出台后，美国的银行方“开始步入信托行业”(陈小敏等，2000)。这种认识不够准确。探讨银行经营信托的权利，无法回避联邦法和州法的关系问题。历史上，很多州法较早地赋予银行甚至非银行金融机构经营信托的权利，为平衡全国性银行与州银行之间的竞争，《全国性银行法案》规定，在“州法授权州特许银行、信托公司或其他与全国性银行竞争的公司经营信托业务的州内，全同性银行也可以经营此项业务”。1913年的《联邦储备法案》授权给联邦储备理事会“可以在不违背州法或者当地法律的情况下，以专门许可的方式，允许提出申请的银行根据理事会制定的规则或规章，担任受托人、执行人、管理人或是股票和债券的登记人”。这一立法及授权之后曾受到来自州方面的阻力，并时有诉诸法院的情形。
目前，根据美国货币监理署的规章，全国性银行可以进行跨州信托业务，允许全国性银行跨州推销信托服务，并在任何本州银行可以被允许担任受托人的州内开展信托业务。不过，全国性银行在新的州内开展信托活动之前必须向美国货币监理署发出通知。
2、银行的子公司。目前，银行可以建立三种不同类型的附属机构：银行服务公司、运营子公司和金融子公司。银行服务公司可以向银行或其他存款机构提供存款分类、记账、利息及费用计算、提供文书、会计、统计等有关服务。运营子公司的经营范围限于那些允许全国性银行自身从事的活动，如从事银行业务的部分或附带业务，或依法从事的其他业务。根据《金融服务现代化法》，全国性银行还可以拥有一家“金融子公司”，可以从事以下任何金融性质的活动：(1)允许银行自身从事的活动；(2)《金融服务现代化法》中列举的“性质上是金融”活动的活动；(3)由财政部认定(美联储未反对)的在“性质上是金融”活动的活动；(4)金融活动附带的活动。但是，金融子公司不得从事以下活动：(1)核发保险(不含信贷保险)或者发行年金合同；(2)不动产开发或投资；(3)商人银行业务(《金融服务现代化法》制定5年后，金融子公司经美联储理事会和财政部同意，可以从事商人银行业务)。
(二)银行控股公司架构下的综合经营。
美国的商业银行通过控股公司架构规避立法和监管规则对银行业务的限制由来已久。但立法上对以控股公司架构进行繁衍和扩张所可能产生的反竞争后果保持了高度的警惕，因此即便控股公司架构下的综合经营，也并非不受限制。例如，《银行控股公司法案》的目的之一就是限制银行同与银行业务无关的商业企业联合的能力，并规定，银行控股公司架构下只能从事“与银行业密切相关”的“附属业务”。在1970年之前，未受规制的单一银行控股公司大肆扩张，业务甚至扩展至电视广播、家具制造以及比萨店等商业及工业企业活动。《Douglas修正案》的出台有效地遏制了这种蔓延。
美联储通过《Y规章》对“与银行业密切相关”的活动做了详细界定。1999年之前，银行控股公司可以向美联储提出从事其他业务的申请，南美联储决定这些业务是否“与银行业务密切相关”，而《金融服务现代化法》的出台废止了这种做法，将银行控股公司可从事的业务范围同定在了1999年11月11日止被许可的业务内容。
(三)金融控股公司架构下的综合经营。
《金融服务现代化法》的出台是美国金融管制现代化的标志。在金融控股公司架构下，可提供的服务范围要宽于传统的银行控股公司，业务延伸至任何金融性质的活动或其他辅助或附随的活动。但《金融服务现代化法》继续禁止银行和商业的融合，即存款机构和从事“本质上不是金融”活动的公司之间的联合。
《金融服务现代化法》要求，金融控股公司的所有附属存款机构必须资本充足，管理良好，并且其《社区再投资法案》评级必须在满意级别或以上⑧。如果金融控股公司没能符合《社区再投资法案》评级的要求，其将被禁止开始从事任何“性质上属于金融业务”的新业务。此外，鉴于金融控股公司在本身及成员资信、管理等方面的瑕疵可能产生集团内连锁反应，并引发系统性问题，其资格监管非常严格。
在金融控股公司内部，也增加了“防火墙”机制的要求。第一，为确保金融控股公司框架下的法人独立性，法律禁止子公司对金融控股公司的反向持股以及子公司之间的交叉持股。第二，在银行、证券和保险等金融关联机构之间，设立规避利益冲突和防范风险传递的禁止性或限制性制度。主要包括：1、竞业禁止，即董事、高级管理人员和其他高级雇员不能在不同金融关联机构兼职；2、资金限制，是指除了法定的股权投资之外，禁止资金在金融集团内的任意流动，禁止以关联交易的形式在集团内任意调配资金；3、身份隔离，是指通过办公场所、营销、设施上的分离，实现集团内各个独立法人的隔离，避免搭售产品。
三、美国对银行业综合经营的监管
美国财政部货币监理署和美联储组成了银行业综合经营监管的基本架构。
(一)功能性监管。
1999年《金融服务现代化法》确立了“功能性监管”的理念和体制，以替代“机构性监管”。在机构性监管体制下，银行的全部业务都由银行业监管机构监管，即便其有关业务实际上构成了证券等类业务；而依据功能性监管要求，只要银行某项业务功能与证券销售有关，其仍应向美国证券交易委员会注册并受其监管。根据《金融服务现代化法》，受功能性监管的附属机构是指银行和银行控股公司之外的经纪商、自营商、投资顾问、投资公司、保险公司或由商品期货交易委员会所监管的机构。近年来，关于功能性监管利弊的讨论较多，一般认为，其在提高监管专业性的同时，也可能带来一些问题。例如，因对有关创新业务“功能”的认识存在分歧而产生一定程度的监管权的混乱；监管要求之间可能存在不协调；增加金融机构应付监管的负担；等等(布鲁姆，2006)。
(二)美国银行业综合经营的监管权配置。
美国的银行监管机构，无论州或是联邦层面，均有类似的监管执行权力，只是在监管对象和监管职责上有一定的分工与合作。在联邦层面，联邦存款保险公司主要从保护存款保险基金的角度进行监管，而涉及银行综合经营的监管机构主要是美国货币监理署和美联储。
1、美国货币监理署对银行业综合经营的监管权。美国货币监理署是依据1864年的《全国性银行法案》设立的，对《全国性银行法案》具有主要的解释权和执行权，可对全国性银行颁发特许状，并负责其日常监管、现场稽核等，有权解释和管理全国性银行的业务经营范围。如前所述，美国货币监理署先后出台了多部规则对银行的经营范围作出了解释。例如，其1902年禁止银行承销证券的规定，1936年关于银行从事证券经纪业务的限制条件的规定，以及2002年对银行投资股权证券的限制条件的规定等，均体现了美国货币监理署对银行业综合经营的监管权力。
2、美联储对银行业综合经营的监管权。美联储是在1907年金融危机影响下，依据1913年《联邦储备法案》所设立的，其职能主要在于保障银行系统安全⑨。从履行该项职能出发，美联储依法对商业银行(主要负责监管州会员银行)的经营事项进行干预。《银行控股公司法案》和《金融服务现代化法》赋予美联储极大的银行业监管权力。根据前者，美联储拥有对银行控股公司及其附属机构的监管权限。例如，美联储通过《Y规章》规定了与银行业务密切联系的业务清单，以限定银行控股公司架构下的经营范围。根据后者，美联储和财政部可以联合决定哪些其他业务“性质上属于金融业务”，美联储还获得了对整个金融控股公司的“伞状监管者”的地位。据此，美联储有权要求金融控股公司提供报告，对其进行检查并采取措施。目前，美国立法注重各银行监管机构之间的监管协作，这有利于保障监管的统一性，提高监管效率并降低银行应付监管的成本。根据《金融服务现代化法》的规定，美联储在和财政部协商后，可以确定可由金融控股公司从事的具有金融业务的性质或可附属于一项金融业务的活动。此外，美国联邦金融机构检查委员会这一跨机构监管组织，有权就监管的统一性提出建议。
四、美国对银行业综合经营立法规制的启示
(一)竞争、反竞争与风险防控是银行业综合经营立法的核心考量
美国对银行综合经营早期的规制显示，对反竞争效果和金融风险的担忧是银行综合经营立法的主要考量。即便在《Glass-Steagall法案》出台之前，商业银行和投资银行业务也已经在一定程度上被隔离，例如，美国货币监理署在1902年就裁决禁止全国性银行承销证券，而且这一时期的隔离要求，除了出于对相互渗透融合所可能造成的反竞争效果的担忧外，也不能排除对金融风险的考虑。不过，1929年的大萧条使对金融风险的担忧一度成为限制银行综合经营的主导因素。之后，银行广泛通过控股公司架构规避立法限制以拓展业务，而国会出于对反竞争的警惕，又出台了限制银行控股公司的立法。
随着国际金融市场的一体化发展，反竞争效果不再是银行业综合经营立法的主要顾虑，相反，在20世纪末的银行业混合全能化、资产证券化、规模国际化和业务现代化形势下，银行业国际竞争力的提升需求促使美国立法对银行综合经营的态度从限制明确转向鼓励。这种鼓励一方面允许银行在金融控股公司架构下广泛经营金融性质的业务，另一方面继续对其与产业资本的融合(即便通过金融控股公司)以及银行自身经营非银行业务施以严格限制。整体上，针对银行综合经营，美国现今实施了一套宽松谨慎、收放有度的法律制度体系。
(二)适时立法，及时回应或指引银行业综合经营的集团化发展
当经济关系亟待法律调整时，美国的法律便会为解决特定问题顺势而出。通过1956年《银行控股公司法案》、1970年《Douglas修正案》以及1999年《金融服务现代化法》，美国国会及时有效地履行了其立法职能。1956年之前，银行通过银行控股公司架构规避立法对银行从事非银行业务的限制，国会及时出台《银行控股公司法案》，有效地将银行控股公司纳入监管视野，并施以恰当的业务限制。之后，银行为规避《银行控股公司法案》的管制，利用立法在“银行控股公司”定义上的漏洞，积极发展单一银行控股公司模式。于是，国会在1970年通过《Douglas修正案》，正式将单一银行控股公司也纳入《银行控股公司法案》的监管。而在1999年《金融服务现代化法》出台前，商业银行与投资银行通过控股公司架构相融合的环境已经相当宽松，金融业集团层面的综合经营趋势日益明朗。
(三)根据立法现状，渐进发展具有自身特色的银行监管体系
金融体制的变革是一个逐步调整和修正的过程。美国现行复杂的银行监管体系是在漫长的银行业经营和监管实践中形成的，原生性特点非常明显，这与美国健全的市场环境、良好的法治环境和自身的银行业经营实践有关。在健全的市场经济和良好的法治社会环境下，管制银行的立法一旦出台，便具有持久有效的法律效力，并且监管机构的规章必须遵守立法的授权，不得对立法作出违反原意的不当解释。这样一来，商业银行能够频频利用立法的滞后性特点，在不违反现行法律规定的前提下进行广泛的组织和业务层面的创新，能够有效规避任何隐性的合法性及合规性风险，从而具有持久的创新动力。而国会的立法只有在这些创新严重威胁到法律理念、宗旨等情况下，才会考虑制定新的立法对市场予以重新规制。正是按照这样的逻辑，美国银行业监管体系经由《全国性银行法案》、《银行控股公司法案》、《金融服务现代化法》等多部立法的授权，最终形成了以美国货币监理署、美联储以及州银行监管机构等多个机构构成的、分式复杂但又行之有效的银行监管体系。
收稿日期：2011－12－23
注释：
①美国银行系统有联邦和州两个层面，联邦法律规范全国性银行，而州银行接受州法律规范，由于各州银行立法并不统一，本文关于银行综合经营立法方面的研究主要围绕全国性银行展开。如无特别注明，文中“银行”均指全国性银行。有些文献将全国性银行译为“国民银行”或“联邦银行”。
②如，1929年，纽约联邦储备银行因为提高会员银行再贴现率以减少证券贷款数额遭到起诉。
③实际上，当时美国的银行内在的扩张有两条路线：一是力求突破跨州经营的限制以实现地域扩张(跨州经营禁令于1994年因《Riegle－Neal法案》彻底废止)，二是突破业务限制实现业务扩张。为突出研究主旨，本文有意弱化对前者的描述，重点从综合经营视角考察后者。
④市政债券的一种，是指为特定项目(如收费公路)融资而发行的市政债券，其本息由相关项目的收入偿还。
⑤1988年的SecuritiesIndustryAss'n诉联邦储备理事会一案中，对于“主要经营”、“证券”等概念进行了广泛的讨论。
⑥RandallS.Kroszner和RaghuramG.Rajan等人在20世纪90年代进行了大量的实证研究，认为商业银行承销证券比投资银行承销证券质量更高，更经得起风险。
⑦此前，美国货币监理署允许银行的“运营子公司”承销经营市政收益债券这一“银行不适格证券”，但对银行自身从事该业务并未放行。需要注意的是，此次修正将全国性银行承销经营不适格证券的的权利限定为市政收益债券，公司债券等不包括在内。
⑧《社区再投资法案》要求银行必须满足其所在区的整个信贷需求，包括中低收入人群的需求。
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