王煜宇，西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心，重庆401120
农村金融问题是转型期中国经济社会发展不可逾越的关键问题。自1979年2月农业银行恢复以来，中国已经进行30余年的农村金融体制改革。2004-2010年，连续7个中央“一号文件”更是持续强调农村金融问题的现实性、重要性和紧迫性，2012年中央“一号文件”更是明确提出要发展多元化的农村金融机构，鼓励民间资本进入农村金融领域，提升农村金融服务水平。然而，新一轮针对农村金融的密集调控收效甚微，新型农村金融机构服务“三农”的功能尚未有效发挥，其风险问题也开始显露。根据银监会《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》以及《新型农村金融机构2009～2011年总体工作安排》部署，计划到2011年末设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家。但实际上，截至2011年9月，全国仅组建开业村镇银行537家，筹建87家；贷款公司和农村资金互助社的数量也未达标。被监管层寄予厚望的新型农村金融机构不仅数量不够，而且资金匮乏、服务方向偏移、经营状况欠佳、风险较大。与此同时，新型农村金融机构农户贷款占比基本上不超过一半，已经表现出明显的“弃农”倾向，甚至开始变为地方政府的融资工具[1]。农村资金依然短缺，农户融资依然困难①，农村金融问题依然较严峻[2]。新型农村金融机构发展问题产生的原因是多方面的，根本上是由于制度供给的严重抑制，而实现新型农村金融机构健康成长和可持续发展，关键在于必须对既有制度供给形式与内容进行改革与完善。基于此，将以村镇银行为个案，通过对现行村镇银行法律制度供给的系统梳理和检视，管窥新型农村金融机构制度供给的问题，探索新型农村金融机构法律制度的完善路径。
一、村镇银行制度供给的现状
自2007年3月第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行成立，截至2011年9月，全国村镇银行已开业537家。设立村镇银行旨在“更好的改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设”。但是，四年多来，由于因循政府主导的强制性供给路径，对村镇银行与农村金融法律制度改革的整体推进、农村金融法律制度改革与城市金融法律制度改革的协调推进重视不够，现行村镇银行法律制度存在显著的供给抑制。不仅难以实现决策层的预期目标，而且影响了村镇银行本身的运营和发展。
我国现行村镇银行法律制度供给可以具体分为三个部分：一是调整村镇银行设立、经营、治理、监管的专门性商事法律规范。主要包括银监会2007年发布的《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》和《关于加强村镇银行监管的意见》，它们是村镇银行法律制度供给的主要组成部分。二是调整村镇银行存贷利率以及费用补贴的特别性财税法律规范。主要包括人民银行和银监会于2008年共同发布的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，财政部于2009年发布的《关于开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作的通知》以及《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》。三是作为商业银行法人，在上述专门法和特别法没有规定时，村镇银行的运营还受到《公司法》、《商业银行法》、《物权法》、《担保法》以及银监会发布的《农村信用社农户联保贷款指引》的调整。除此之外，一些地方人民政府将“大力发展村镇银行”写入到“关于试点新型农村金融机构”的工作通知中，但未作出实质性规定。
二、村镇银行制度供给抑制的主要问题
依据银监会“按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，强化监管约束，加大政策支持，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系”②的意见精神，村镇银行是“以安全性、流动性、效益性为经营原则”，“主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务”的“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的银行业金融机构③。村镇银行的法律性质和法律定位决定了“风险防范”前提下的“营利”与“支农”是其经营发展的两大目标。但是，由于现行法律制度的供给抑制，大部分村镇银行不仅难以实现“营利”和“支农”的经营目标，并且在运营中积累了较大的金融风险，其生存发展面临严峻挑战④。
(一)现行法律制度供给对村镇银行“营利性”的抑制
1.对资本的抑制
《村镇银行管理暂行规定》：“村镇银行的最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，最大银行业金融机构股东的持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股东总额的10%，单一非银行金融机构或单一金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%”。显而易见，这一对村镇银行发起人身份与出资数额进行严格限制的规定完全站在银行业金融机构的立场，对非银行业金融机构、非金融机构法人以及自然人出资进行了苛刻的不合理限制。实践中，如果没有银行业金融机构作为最大股东或唯一股东，村镇银行不能设立⑤；其他非银行金融机构、非金融机构法人和自然人即使具有雄厚的资金实力和旺盛的支农热情，也只能取得最高10%的持股比例，这在无形中提高了民间资本参与设立村镇银行的门槛，阻滞了资本的形成；而民间资本辛苦等来了申请资格，却不得不请金融机构当控股股东，利益、产权争夺由此展开。这种对股权配置的强行规定在公司治理层面造成非控股股东对权利行使的懈怠，损害公司制衡结构，导致内部人控制，长此以往，村镇银行的营利更是难以实现。另外，村镇银行大多设立在金融供给缺乏的农村地区，当地经济总量往往偏小、吸收存款存在较大压力。如果村镇银行资本金不足，势必使其贷款能力受到制约，从而间接影响营利能力。
2.对营业能力的抑制
根据银监会制定的《关于加强村镇银行监管意见》的规定，设在县(市)的村镇银行不得跨县(市)发放贷款和吸收存款。按照此规定，村镇银行便没有跨区域增设分支机构吸收存款的可能，其发展规模只能限制在当地县域经济范围内。虽然村镇银行业务经营局限于一个县域，可以使村镇银行从该县域吸收的资金通过贷款投入到该县域的“三农”建设中，但弊大于利。这种模式不仅难以使村镇银行实现规模经营、降低成本，对其盈利造成不利，而且容易产生流动性风险。这是因为，村镇银行规模较小，必然产生较大的盈利压力。在这种压力下，村镇银行需要不断扩大贷款规模，而村镇银行的资金来源受到吸储地域限制，造成放贷资金缺乏，经营难以为继⑥。
根据中国人民银行和中国银监会发布的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》的规定，对村镇银行存款利率实行上限管理，最高不得超过中国人民银行公布的同期同档次存款基准利率，对其贷款利率实行下限管理，利率下限为中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率的0.9倍。这就意味着村镇银行的存款利率最多提高到基准利率，而实践中绝大部分商业银行和农村信用社的存款利率都按照基准利率执行，这使得村镇银行与其他的同业竞争者相比毫无优势可言。储蓄存款难以获得较为可观的增长，则其可用于放贷的资金量便难以及时补足。另一方面，贷款市场上贷款利率水平的提高往往是因为银行需要用较高的利率来弥补与贷款者间在信息上的不对称[3]。而村镇银行与贷款者往往同属于一个相对较小的区域范围，较之于其他的同业竞争者拥有对贷款者更充分的信息优势，并且没有多层级管理与决策造成的信息扭曲和交易成本。因此，村镇银行完全可以根据所掌握的贷款者信息来确定相应的利率水平，甚至可能低于贷款基准利率。因此，贷款利率下限管理也在一定程度上阻碍了有潜在贷款需求的客户前来贷款。
3.对竞争力的抑制
村镇银行作为进入农村金融市场的新型银行业金融机构，面对的主要竞争对手包括农村信用社、邮政储蓄银行等。且不说在经营农村金融市场已久的农村信用社和网点分布众多的邮政储蓄银行面前，村镇银行已经倍感压力，而现行制度供给对村镇银行严厉的经营管制就限制了村镇银行竞争能力的充分发挥。
根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行和其他同业竞争者相比，业务范围相差无几。实际上，由于大部分村镇银行都没能获批“行号”，未加入大小额支付系统，无法办理国内结算、汇兑、票据贴现等业务。这使得村镇银行对客户的吸引力远不如其他能够办理完整银行业务的同业竞争者。在中国人民银行和中国银监会联合发布的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》中明确规定：符合条件的村镇银行可以按照中国人民银行的有关规定申请加入大额支付系统，小额支付系统和支票影像交换系统。但是，达到何种条件可以加入上述系统，该文件却没有明确。虽然有部分村镇银行通过他行代理的方式加入了大小额支付系统，但这样其经营情况就被代理银行完全知悉，实质上使其变成了代理银行的一个分支机构，这必然影响其未来的经营和发展。另外，由于结算系统不畅，村镇银行与其他银行间的同业拆借难以进行。村镇银行也没有获得类似农村信用社“支农再贷款”等优惠贷款支持，存款之外的资金来源受到限制。融资渠道的狭窄有可能导致村镇银行“无钱可贷”，影响其持续经营。
另外，按照财政部和国家税务总局的有关文件⑦，目前在相应试点地区的农村信用社享有暂免征收所得税，营业税按3%的税率征收的优惠。而村镇银行在所得税、营业税征收方面则是比照商业银行的标准执行，无法享受到与农村信用社同等的优惠待遇。而银联对村镇银行这类规模较小的银行业金融机构也缺乏差别性的支持政策，入会费高达300万元，致使村镇银行无法开展银行卡业务，竞争力大大降低。
(二)现行法律制度供给对村镇银行“支农性”的抑制
与营利性不同，“为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务”的支农性既应当成为村镇银行办行宗旨，也应当成为村镇银行的经营特色。但是，农业产业的特殊性决定了农村资金供求的季节性和需求的时效性；农村人口居住相对分散，交通、信息设施落后决定了农村金融的高成本性[4]；不可完全控制和预测的自然因素决定了农村金融的高风险性；如果缺乏有力的激励和约束机制，商业银行内在的利益驱动本质会诱使村镇银行在业务经营中有意无意地“嫌贫爱富”，偏离“三农”。实践证明：村镇银行“垒大户”和贷款非农化的现象较为严重，对中小规模贷款和农户的资金需求视而不见。例如，甘肃瑞信村镇银行，开业之后即开办了“瑞信农家乐”农户小额信用贷款、“瑞信富民创业”个体工商户贷款和“瑞信企业之星”微小企业贷款，但这三个产品主要是帮助进城务工农民以及经商的农民，真正用于农户农业生产的贷款很少；汇丰曾都村镇银行则从一开始就明确了为大型农业企业服务的导向，提出初始阶段将主攻当地出口型企业，为其提供相关贷款服务。另外，根据课题组对部分村镇银行的调研结果显示，村镇银行的涉农贷款余额比例普遍较低。以重庆最早成立的大足汇丰村镇银行为例，开业以来其贷款主要投放给了当地企业，平均每笔贷款达149万元；而农户获得贷款的比例较低，2008年甚至没有一户农户获得其信贷支持；截至2010年3月，其贷款余额达到7589万元，企业贷款占比高达59%，农户和农业经济组织贷款仅为20%左右。
与现实中村镇银行与“三农”的渐行渐远相呼应，村镇银行的法律制度供给对“支农”显得有心无力。尽管自2008年以来，每年的中央“一号文件”都反复要求加快落实县域内银行业金融机构将一定比例新增存款投放当地的政策和实施办法，建立独立考核机制⑧；《村镇银行管理暂行规定》中也要求“村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设；村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要；确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资”；银监会也在《关于加强村镇银行监管的意见》中第六部分专门规定了“支农服务监管”的相关细则⑨。但是，迄今为止，这些支农性政策和法律规范在相当大的程度上依然停留在倡导性阶段，过于原则化，缺乏有效的激励和约束机制，难以适用和操作。
(三)现有法律制度供给难以抵御村镇银行的贷款风险
发放小额贷款是村镇银行的主要业务和收入来源，其贷款业务收入占总收入的92%以上，贷款风险是其经营发展面临的主要风险。但是，由于忽视村镇银行与农村金融改革的整体推进性、忽视农村金融改革与城市金融改革的协调推进性，一方面，现有担保制度无法完全满足涉农贷款需求；另一方面，村镇银行风险防范所依赖的信用评价、风险预警、农业保险等配套机制尚未建立，村镇银行贷款面临较严重的风险隐患。
1.抵押权客体不足
村镇银行面对的客户主要是财富和资产都相对匮乏的农户和农村小型乡镇企业，根据我国现行的法律法规，在“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”等主要财产“不得设立抵押”的情况下，农户和乡镇企业可用于抵押的物品范围相当有限。不仅如此，设定抵押后抵押权人对抵押物的处分也受到限制，《担保法》第五十五条规定：“本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”
2.农户联保贷款制度存在缺陷
根据2004年10月银监会颁布的《农村信用社农户联保贷款指引》的规定，农户联保贷款是指社区居民依照该指引组成联保小组，贷款人对联保小组成员发放的，并由联保小组成员互相承担连带保证责任的贷款。目前，我国绝大多数小额信贷项目实行个人申请、多户联保、周转使用、责任连带、分期还款的管理办法。由于农户联保贷款模式无需实物抵押，因此适宜在抵押品严重缺失的农村地区推广。目前，在村镇银行中也有相当部分的银行采用农户联保贷款的方式，如吉林融丰村镇银行要求5户联保，甘肃金桥村镇银行在实践中摸索出了“农民申请、农户联保、干部推荐、基金保证”的贷款风险控制模式。但在农户联保贷款制度的实际运作中，其并未被广大农户所接受，原因主要有两方面：一是联保小组组建存在困难。由于联保小组成员需要对借款人的借款债务承担连带保证责任，出于理性，农户之间都会选择互相之间充分信任且家庭经济条件不错的结成小组。按照联保贷款指引的规定，联保小组由居住在贷款人服务区域内一般不少于5户的借款人组成。在实践中，要在同一区域寻找到有相同需求的5户以上的农户存在较多困难，且户数要求越多联保小组组建的难度越大。二是现行农户联保贷款制度手续繁杂。设立联保小组应首先向贷款人提出申请，经贷款人核准后，所有成员应共同与贷款人签署联保协议。由于农户联保贷款涉及的当事人较多，除“贷款机构—单个农户”方式下的借贷双方外，还需要各级政府及有关部门、其他组员、技术人员、中心人员等的参与、签字与盖章。据齐齐哈尔市某金融机构反映，一个5户联保小组在办理贷款的过程中，仅在联保协议书、借款合同书、借款借据上盖章、签字次数高达160次。这些手续增加了联保贷款的复杂程度，使农民望而却步，导致联保贷款制度流于形式。
3.农业保险法律制度尚未建立
农业保险制度通过转移和分散风险，由参加农业保险的农业生产者共同分担损失，由保险人以赔偿支付的方式补偿受灾农业生产者的损失，维持其生产经营和生活的正常进行，防止其因自然灾害而越发贫困，恢复其偿还贷款的能力，同时也降低了包括村镇银行在内的农村金融机构的贷款风险。2007年，中央财政首次对农业保险给予补贴，选择6省(区)的5中主要农作物开展试点；各地也积极开展农业保险与农村小额信贷相结合的银保互动机制研究，取得了一定成绩。如广东省佛山市三水区的“保险+优惠信贷”模式，对购买政策性农业保险的农业贷款实行在原执行利率基础上下浮5%的利率优惠；新疆的“保险+小额信贷”模式，银行把企业或农户是否办理保险纳入信贷审核环节，强制企业或农户参加保险。安徽长丰科源村镇银行与国元农业保险开展合作，开发出“农业生产小额贷款保证保险”，对投保人因发生约定的保险责任造成种植的作物或养殖的产品受损，导致的规定的还款期届满3个月后仍不能履行或不能完全履行还贷责任时，由保险公司偿还。四川仪陇惠民村镇银行在地方政府支持下，引进种兔保险、生猪保险等，控制贷款风险。但是，这些有益尝试都是在缺乏法律保障的背景下开展的，我国目前尚未建立系统的农业保险法律制度，仅有的农业保险规范体现在《农业法》第三十一条“国家鼓励和扶持对农业的保险事业的发展”的笼统规定中。由于无法可依，在农业保险办理中出现的若干问题都存在法律真空，导致政府在农业保险中的主导地位缺乏法律依据，农业保险经营主体的经营行为也缺乏法律保护和约束。农业保险发展滞后，导致农村金融风险缺乏科学的分摊机制。
4.农村信用体系建设滞后
农户和乡镇企业的信用体系是农村金融生态环境的一个重要组成部分。全面而科学的信用体系，是包括村镇银行在内的各家农村金融服务机构发放贷款的重要参考依据，也是保障信贷资金安全的基础。我国农户和乡镇企业的信用体系建设滞后，严重影响金融机构对“三农”的信贷支持。目前，我国还没有正式出台关于个人信用制度的法律⑩。农户的信用管理处于一种“自然状态”。实践中，在农村地区设有网点的各家金融服务机构的征信工作往往步调不一，活动开展松散；又由于缺乏征信协调机构且在信用体系建设上相互间的沟通联系少，造成信息共享困难，信息收集重复现象时有发生。在具体的信用评级操作上，由于农户众多、信息难以获取、评级授信成本高等原因，造成各家金融服务机构的评级授信结果真实性和准确性低，其参考性也大打折扣，而中介机构的评级农户又承担不起费用，因此农户的评级授信进展艰难。另一方面，多数乡镇企业管理不够科学规范，可提供给银行的财务数据信息不完整，银行难以评估其还款能力，致使贷款风险控制乏力。如果不能完善农村征信法律制度，健全农户和乡镇企业信用体系，势必加大包括村镇银行在内的农村金融服务机构的贷款风险。
由此可见，以村镇银行为代表的新型农村金融机构法律制度供给抑制较严重，不仅难以实现“改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设”的宏伟目标，自身的生存发展与风险防范都受到严重影响。以村镇银行为代表的新型农村金融机构的进一步可持续发展迫切需要对现有法律制度进行改革与创新。
三、适应村镇银行经营发展的法律对策
适应村镇银行经营发展的法律制度必须做到机制、原则与内容的协调统一。第一，应强调政府诱导型的制度创新激励机制，既要发挥政府的作用，更要充分调动农民和企业的积极性，适应农村市场经济主体的现实需求，逐步形成村镇银行与农村金融改革的整体推进机制以及农村金融改革与城市金融改革的协调推进机制；第二，要将确保村镇银行“营利”与“支农”双重经营目标的实现作为制度设计的原则和基点，二者之间相互依存、不可偏废；第三，在内容上，要针对村镇银行现行法律制度供给所存在的问题，逐一系统地加以完善。
(一)适应村镇银行“营利性”的法律对策
1.取消发起人资格和持股比例限制
取消村镇银行发起人资格和持股比例限制。允许银行业金融机构、非银行业金融机构、非金融机构企业法人和自然人，在满足银监会规定的审慎性条件下，单独或共同投资设立村镇银行，最大限度地将各类资金引入县域农村地区，促进农村金融的市场化改革，形成相互制衡的股权结构，促进公司的有效治理，为“三农”提供金融服务。
2.放松对村镇银行的经营管制
如果村镇银行不能独立加入人民银行的大小额支付系统和支票影像交换系统，其业务经营种类将严重受限，大大削弱其在同业银行中的竞争力。因此，人民银行应放宽政策管制，批准村镇银行的“行号”申请，允许村镇银行加入上述系统，并采取包括技术支持在内的各种措施帮助村镇银行接入上述系统。另外，银联也应对村镇银行实行差别性的收费政策，降低入会费等相关费用到一个合理的范围内，支持村镇银行的银行卡业务。村镇银行只有融入银行业的各类支付结算系统才能在业务经营上与同业竞争者处于平等地位，这也是其具备盈利能力的基础。另外，对村镇银行经营实行地域限制，严重阻碍了村镇银行的存款来源，对其实现规模经营和降低流动性风险都是不利的。设立村镇银行的目的在于使资金回流农村，因此，只要有利于村镇银行吸收资金并通过贷款将资金投向“三农”都应当在制度上给予便利，而不应将其经营局限在总行所在的县域内。在立法上应放宽对村镇银行经营的地域限制。
3.改革财税立法加大政策扶持力度
在货币政策方面，人民银行应将给予农村信用社的支农再贷款支持同样给予村镇银行。这对扩充村镇银行的资金来源，增强其资金实力有重要作用。另外，国家财政也可颁布新规，通过政府出资担保、农户贷款贴息等方式将有限的财政资金带动出超出本身数倍的银行贷款。在税收政策方面，应立法减免村镇银行的营业税和所得税。具体措施可比照当前农村信用社的优惠待遇，在相应试点地区暂免征收村镇银行的所得税，营业税按3%的税率征收。这有利于农村金融机构间的竞争处在公平的政策环境下，提高村镇银行的积极性。在利率政策方面，应进一步的推进农村地区的存贷款利率市场化改革。利率市场化将促进投资结构趋于合理、投资效率不断提高，有利于经济向更高层次发展。具体来说，应对村镇银行等农村金融机构和一般商业银行在存贷款利率的上下限限制方面实行差别管理。村镇银行的存款利率可将上限调整为略高于一般商业银行的存款利率上限；贷款利率下限则不再设定，由村镇银行自主确定。村镇银行拥有高于一般商业银行的存款利率上限，可使村镇银行将存款利率调高到高于其他一般商业银行，为村镇银行吸引到更多的储蓄，充实其资金，为发放贷款提供保障。取消村镇银行的贷款利率下限管理，则可以使村镇银行较之同业竞争者更为了解贷款者信息的比较优势得以充分发挥，在成本覆盖风险的原则下，自主合理定价，以更低的贷款利率水平，吸引潜在的客户，实现自身财务的可持续发展。
(二)适应村镇银行“支农性”的法律对策
1.出台支农性评价体系和激励规则
村镇银行是否满足本地区农村金融需求应从以下几个层次加以判断。第一，村镇银行涉及本地区“三农”的贷款余额是否在满足其自身营利性要求的同时达到支农的合理水平。具体来说，应考察村镇银行发放的涉农贷款笔数占总发放贷款笔数的比例以及涉农贷款余额占总发放贷款余额的比例是否分别达到了规定指标；包括高、中、低收入农户和农村中小企业等涉农借款人分别的贷款笔数与余额分布比例如何，在这里应重点考察村镇银行对中低收入农户的贷款笔数与余额是否达到规定指标。第二，村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金中投向本地区农村经济建设的资金比例是否达到支农的合理水平。这里的合理水平的确定应将第一点中的村镇银行支农性贷款投入的多少纳入考虑的因素。第三，村镇银行在本地区提供的零售银行业务的可得性和利用率是否达到支农的合理水平。具体来说，包括村镇银行在中低收入地区服务网点的设置和满足农村地区金融服务特殊要求所做的业务创新是否达到规定的指标。应将涉农贷款余额增幅，涉农贷款余额增量作为支农激励指标，监管层应给予各项财税优惠立法以及优先颁发行政许可等措施对在支农性评价中各项指标表现优异的村镇银行进行激励，从而引导更多的村镇银行自我约束，积极支持“三农”[5]。
2.出台支农性监管规则
银监会应当出台村镇银行支农性监管规则，规定村镇银行每年度应及时上报满足本地区农村金融需求的相关数据，并像上市公司年报一样像社会公开，允许相关利害关系人提出异议。银监会应将对村镇银行的评价结果作为村镇银行开展新业务、开设分支机构、并购其他金融机构、加入存款保险等的重要依据。对评价未能达到规定指标的，银监会有权采取约见其董事或高级管理人员谈话、监管质询等措施，督促其限期整改。对整改期限届满仍不能达到规定要求的，应通过适当方式让其退出本地区农村金融市场。
(三)适应村镇银行风险防范及化解的法律对策
1.增加贷款担保物的品种和范围
贷款担保物的缺失，是造成农村金融供给不足以及包括村镇银行在内的农村金融机构贷款风险难以防范和化解的重要原因。根据物权法定原则，扩大和增加贷款担保物的范围和品种，应通过修改《担保法》和《物权法》来实现。目前而言，第一，应逐步完善用途管制等相关配套制度，允许农村承包经营权、农村宅基地使用权和农村房屋成为抵押权客体。第二，应逐步建立贷前评估、贷中管理、贷后跟踪的农产品市场机制，使牲畜、农作物等法律认可的担保物为金融机构所接受。第三，农副产品购销合同所生的债权，属于《物权法》第二百二十三条第六项所规定的“应收账款”，可以作为质押财产。
2.完善农户联保贷款制度
设计农户联保贷款制度的初衷就在于它可以通过联合人的担保分散贷款风险。《联保贷款指引》要求5户以上的农户组成农户联保小组的意义并不大，有时低于5户，但经济状况良好的农户也应该可以组成联保小组，而农户的数量适当减少，自愿组成联保小组的可能性更大。这样，能更充分的发挥农户联保贷款制度的作用，得到农户的认可和积极参加，也方便了村镇银行投放贷款，降低贷款风险。因此，建议取消组建联保小组所需的农户数限制，根据实际情况灵活组建联保小组。此外，现行的申请农户联保贷款的手续过于繁杂，相对于普遍受教育程度较低的农民要求过高。为简化农户联保贷款手续，有关部门应共同制定统一的联保贷款申请、建组、审批、发放、还款等各环节的操作规程与管理办法，使之明白易懂，吸引农户加入到联保贷款中来，更好地推广农户联保这种贷款方式，使贷款农户与村镇银行实现双赢。
3.建构农业保险法律体系
建构农业保险法律体系是解决农业保险问题的关键[6]。2007年1月，《政策性农业保险条例》被列入国务院2007年立法计划，并由中国保监会牵头起草。但时至今日，该条例仍未颁行。在此，在呼吁尽快出台农业保险法律法规的同时，也对防范贷款风险所涉及的农业保险立法提出如下建议。第一，建立保费补贴制度。中央和地方政府可通过对农户进行保费补贴与农民共同分担保费，增强农民购买农业保险的支付力，提高参保率。第二，建立农业保险与申请金融机构信用贷款相结合的机制，给予农民融资支持。比如投保农业保险的农业生产者向金融机构申请贷款时，可优先获得贷款并给予较优惠的贷款利率。第三，建立农业保险巨灾准备金。发生农业巨灾损失时，将严重冲击农业保险经营主体的财务稳定。建立由中央、地方政府提供财政支持的巨灾准备金，可以对遭遇巨灾损失的农业保险经营主体提供一定程度的补偿，维系农业保险的可持续发展。第四，建立再保险制度。再保险制度可以通过再保险手段将风险进一步分散，提高农业保险经营主体抵御风险的能力，缓解包括村镇银行在内的农村金融机构的贷款风险。
4.出台征信法律法规健全农村信用体系
农户和乡镇企业信用体系建设的滞后，对包括村镇银行在内的农村银行业金融机构的信贷资金安全构成潜在威胁，我国应尽快出台建立社会信用体系的法律法规。针对农村地区征信基础较差、征信难的问题，应建立适合农户、农村经济组织的统一征信机构，完善农村金融市场的信用评估体系。刚公布不久的《征信管理条例(征求意见稿)》，迈出了我国建立有法可依的信用体系的第一步。但应当注意到，该意见稿缺乏对农村地区征信管理的特别规定，难以较好地推动农村地区信用体系的建设。由于农村信用意识的淡薄，各农村信息主体积极参与征信的主观愿望缺乏，又由于农村信息主体的分散性，农村地区征信服务的成本偏高[7]。这些原因导致征信机构在农村地区盈利困难。若没有相应的政策扶持，专业的征信机构缺乏动力进入农村地区征信市场[8]。对此，在农村地区可以由政府牵头成立非盈利性质的“农村信用信息中心”。及时整合包括村镇银行在内的各类农村银行业金融机构以及工商、税务、保险、司法等部门的信用数据，采取授权查询的方式，向社会开放。
综上所述，现有以村镇银行为代表的新型农村金融机构法律制度供给存在显著的制度抑制，致使其在实践中不仅难以有效地预防和抵御风险，而且背离了“既营利又支农”的设立初衷。新型农村金融机构“营利”与“支农”双重经营目标的实现，第一要改革新型农村金融机构组织与行为法律制度，保障其自身的营利能力；第二要完善新型农村金融机构监管法律制度，确保其服务“三农”的基本功能；第三要建立健全农村金融的总体法律框架，完善新型农村金融机构发展的外部法治环境，增进村镇银行防范和抵御风险的能力。唯其如此，新型农村金融机构发展的制度供给抑制才能得到有效根除。
注释：
①根据中国人民银行研究局的《农村金融服务报告2010年》对我国农户贷款的覆盖面所作的调查，全国2.2亿农户有小额信用贷款或联保贷款余额的农户数为7134万户，占农户总数的32.31%。周立、周向阳(2009)的调查则表明，农户贷款占农户有效需求的覆盖面，基本上不超过一半；若计入全部农户，得到贷款比率，可能仅三成。
②银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》。
③银监会《村镇银行管理暂行规定》。
④例如：东宁远东村镇银行由牡丹江市商业银行发起设立，注册资金2000万元，牡丹江市商业银行占51%股份，截至2009年，各项贷款余额达2262万元，主要是乡镇个体工商户和农户等低风险贷款，其中涉农贷款553万元，占比24.4%；浙江长兴联合村镇银行由杭州联合银行发起设立，截至2008年12月，各项贷款余额58060万元(含贴现)，涉农贷款余额12822万元，占比22.1%。
⑤2008年甘肃民勤县为求村镇银行的发起人银行，曾向全国各大银行遍发邀请，但应者寥寥，使其设立村镇银行的筹备工作陷入僵局。参见2008年4月3日《上海证券报》谢晓冬。
⑥据统计，截至2009年6月25日，吉林东丰村镇银行存贷比高达620.98%，大大超过商业银行法所规定的75%，并且已经动用资本金发放贷款，流动性风险突出。参见2009年7月2日《21世纪经济报道》方会磊的《李云峰的新梦想：吉林东丰村镇银行生态调查》。
⑦主要包括：财政部、国家税务总局《关于试点地区农村信用社税收政策的通知》，财政部，国家税务总局《关于进一步扩大试点地区农村信用社有关税收政策问题的通知》，财政部、国家税务总局《关于延长试点地区农村信用社有关税收政策期限的通知》。
⑧为强化农村金融机构的支农性，2008年中央“一号文件”要求要加快落实县域内银行业金融机构将一定比例新增存款投放当地的政策；2009年中央“一号文件”亦提出要抓紧制定县域内银行业金融机构新吸收的存款用于当地发放贷款的实施办法，建立独立考核机制；2010年中央“一号文件”依然要求要进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策。
⑨具体包括：(1)市场定位。属地监管机构要积极引导村镇银行立足县域，服务“三农”、服务社区，探索建立灵活、便利的信贷管理与服务模式。在内控先行的原则下，以市场为导向，推动村镇银行开展金融创新，开发适应农村经济发展和区域产业特点的金融产品，增强金融服务功能，努力扩大服务覆盖面，提高服务满意度，促进当地经济发展。(2)支农服务评价。属地监管机构要建立支农服务质量评价考核体系，构建正向激励与约束机制，定期对村镇银行的客户贷款覆盖面、客户贷款满意度、涉农贷款比例等指标进行考核，并将考核结果作为对其综合评价、行政许可以及高级管理人员履职评价的重要内容，促进村镇银行更好的服务“三农”。
⑩为保证个人征信系统的规范运行，中国人民银行出台了《个人信用信息基础数据管理暂行办法》，但是它仅仅规范了系统内的一些操作行为，对金融部门因信贷业务对个人信息单独进行的采集、使用并没有作出规定。
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