摘要：随着我国市场经济的发展，地方财政监管风险已经受到人们的关注，作为财政管理活动的重要组成部分，但由于受到工作人员自身的局限性以及外界因素的影响，难以保证对有关财政管理事项的合规性、效用性作出准确的判断，监管行为和法律法规出现离析、监管结论与客观实际发生偏差将会成为可能。这种离析或偏差，可能使财政监管主体受到指控，同时可能会对财政管理带来不利后果，使国家遭受损失。所以，必须探索建立一种服务与监管相结合，预防与预警相结合，教育与制裁相结合，将财政监管关口前移的新型监管模式。
关键词：财政风险；预警机制；地方财政监管
随着我国市场经济的发展，风险意识日渐深入人心，地方财政监管风险已经受到人们的关注，地方财政监管作为财政管理活动的重要组成部分，是按照国家有关法律法规进行的，但由于受到工作人员自身的局限性以及外界因素的影响，难以保证对有关财政管理事项的合规性、效用性作出准确的判断，这样，监管行为和法律法规出现离析、监管结论与客观实际发生偏差将会成为可能。这种离析或偏差，可能使财政监管主体受到指控，同时可能会对财政管理带来不利后果，使国家遭受损失。
一、地方财政监管风险及诱导因素
（一）地方财政监管风险透视
1、核查取证风险
财政监管人员与被监管单位占有的信息资料不对称，财政监管人员在取证时处于相对劣势。由于地方财政监管检查工作有一定的时效性，虽然在进行监管检查工作之前，监管人员要对被检查单位进行调查了解，掌握一定的基本资料，但是对被检查单位的一些隐含经济活动的真实性还是难以全面、准确地把握，导致对某一问题不能做出正确的结论。另一方面，由于各个被检查单位的性质、业务类型各不相同，财政监管工作的具体操作也不尽相同，需要由监管人员根据自身的经验积累加以判断，存在由于经验不足、对重大事项的查证不实使问题的实质没有得到完全反映的情况。这两种情况都会影响地方财政监管工作结果的客观、公正，对财政监管工作的质量和成效产生影响，进而产生地方财政监管风险。
2、定性不当风险
地方财政监管工作主要依据有关法律法规和相关规章来确定查出问题的性质，在问题性质比较模糊时容易发生定性不当的风险。定性不当的风险体现在以下几个方面：一是引用法律法规和规章不当，由于财政监管所依据的法律法规比较零散，对一些多种情况复合在一起的问题的处理处罚，往往会出现法律法规引用不当的情况。二是对查出的问题，由于监管人员自身的专业水平而导致判断、定性不准。比如成本不真实，造成处理不一致。三是一些违纪违规责任的界定与划分难以掌握，界定不准会造成责任旁落，责任划分不清则难以追究责任。四是对问题性质表述不当，对问题的严重程度不能准确把握，夸大了或淡化了问题。
3、处理处罚风险
地方财政监管部门应依法对有关违纪违规事项进行处理处罚。若依法应该处理处罚而没有处理处罚，或处理处罚没有法律依据或应由有关部门处理处罚，而地方财政监管部门没有以向有关部门提出建议的形式提请有关部门处理，而是越权进行处理处罚，应承担相应的处理处罚失当的法律责任，从而产生处理处罚风险。
（二）诱导因素探究
地方财政监管作为地方财政系统内部的监督管理，往往受到所处的经济环境、法律环境的影响而诱发监管风险。
1、内部因素制约
内部环境因素主要是指由于监管主体本身某种原因对风险形成的影响。
（1）财政监管工作人员素质。地方财政监管工作人员综合素质直接影响财政监管的风险，并与风险成反比。财政监管各种人员综合素质高，财政监管风险就容易被控制在低水平；而综合素质低，财政监管的风险就高。
（2）监管的组织管理。尽管有高素质的人才资源，但如果管理机制不健全，仍然可能面对较大的风险。这种管理上的风险主要来自两个方面：一是地方监管机构和监管实施机构之间的管理约束机制；二是地方监管实施机构的内部管理机制。
（3）工作过失。主要包括：主观上的无意行为，未能严格履行职责；不谨慎或受监管客体及其他因素所干扰或蒙骗，产生重大的取证不全、取证错误等失误，从而作出片面或错误的判断，具体裁量标准不当、定性不准。
（4）监管方法的影响。现代管理建立在内部控制制度基础上，抽样检查是最常用的方法。无论是判断抽样，还是统计抽样，都会因样本不够大而存在一定的误差，特别是判断抽样，监管人员根据经验主观评判，极易遗漏重要事项而形成风险。
2、外部环境的影响
（1）经济环境影响。由于具体进行财政监管时，地方财政监管人员通常是通过对账务处理的复核审核来对被检查单位进行监管，而目前所处大环境中会计信息失真现象较为普遍，这就加大了工作人员的取证难度。另一方面，很多被检查单位本身属于财政系统的执行部门，在具体运转中有时候会有一些不规范的行为或做法，内部监管乏力。
（2）法律环境影响。一是财政监管法律法规体系不健全。二是现行的财政监管法律法规具有滞后性。法律法规的制定和完善是一个比较漫长的过程，要经过人大立法部门审核等流程，导致法律法规自产生之日起就具有一定的滞后性。三是部分地方财政监管工作没有相应的法律法规依据，则财政监管工作人员很多时候要依赖经验判断，存在不同人对同一问题不同操作和理解的现象，这就加大了财政监管工作的难度，不可避免地产生地方财政监管风险。
（3）社会环境影响。在推进市场经济建设过程中，社会诚信薄弱、法律法规体系有待完善，部门利益因素、执法环境等因素，这些都可能影响财政监管责任的落实，增加财政风险。
（4）被监管事项的复杂程度以及内控制度设计和遵循的影响。监管风险=固有风险×控制风险×检查风险。固有风险是指假定不存在相关内部控制制度时，某一经济业务事项本身产生重大错报、漏报的可能。控制风险是指某一经济业务事项产生重大错报、漏报，而未能被内部控制制度防止、发现或纠正的可能。检查风险指某一经济业务事项产生重大错报、漏报，而未能被检查人员发现的可能。
二、地方财政监管风险识别与预警系统
（一）地方财政监管风险识别
地方财政监管风险存在于所有的监管业务之中，存在于每个环节之中。它具有风险的一般特性，即风险是普遍的、客观的；同时，不是所有的财政监管风险都会导致承担监管责任，它可以通过监管人员的主观努力得到控制。它又是或然的（即风险存在的可能性和不确定性），即可变的和可以转换的。正因为其具有普遍性、客观性，所以我们必须正视它；正因为其具有可变性和可转换性，所以我们可以通过识别风险、衡量风险、控制风险，最终达到降低风险的目的。
由于财政监管风险的内外在因素，地方财政监管风险与其他风险相比具有以下特点：
1．成因的复杂性。由于地方财政监管贯穿于财政收支的全过程，相对于社会审计和政府审计，监管范围宽广、内容庞杂。有对财政分配过程的监管；有对与财政分配相关联的经济活动的监管；还有对注册会计师的执业质量的监管。同时，财政监管的形式，有事前审查、事中控制和事后检查，灵活多样。财政监管风险遍布于财政监管的内部控制和外部检查的各个要素之中。
2、控制的艰巨性。成因的复杂性决定了控制的艰巨性。地方财政监管资源的投入与风险成反比，要降低风险必须投入更多的人力物力，但同时资源的投入又与监管效率成反比，因此出现了两难选择。
3、损失的多重性。地方财政监管融入财政管理，同时财政监管又代表政府实施经济监管，所以它的风险不同于社会审计，其后果：一是不仅表现为直接的经济损失或监管主体受到指控，更多地表现为财政管理决策失误，给经济发展造成危害；二是表现为政府部门在社会信誉、形象等方面的损失，降低政府实施经济监管的威信
（二）构建地方财政监管预警控制机制
当前我国地方财政监管仍停留在事后监管的层面，监管中重执法轻服务、重罚款轻管理。要解决这一问题，在财政监管中引人“预警制”，既是与时俱进，实现财政监管超前之举，又是改进监管方式，提高执法水平的大胆探索。
1、建立地方财政监管“预警制”的现实意义
财政监管“预警制”是指在财政监管检查中，对发现的不良行为倾向于预先教育、帮助、警示，对尚不构成行政处罚的轻微违规行为预先进行警示并限期进行整改，对逾期拒不整改者再实行行政处罚的一种管理制度。“预警制”是建立在允许对方犯错误，更允许对方改正错误的基础上。有必要进行“预警”的错误，其定性往往在违法乱纪之外，这种错误处于萌芽状态，造成的危害较小。因此，“预警制”既给了被查单位在规定的时间内一个悔过自新，整改的机会，同时也给了执法部门一次回访之间搭起一个缓冲区，避免矛盾激化，为日后整改不力，违法必究，直至绳之以法预先打下了伏笔。我国的《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第四款关于“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定是实行财政监管“预警制”的法律依据之一。
2、地方财政监管“预警制”的行为对象及操作程序
（1）行为对象。在日常的财政监管检查工作中，利用财政部门财会集中核算管理系统，及时反馈信息，发现行政、企事业单位首次有下列情形之一者，对其预先进行警示：①无会计证，不具备从业资格；②会计档案管理不规范；③有少量“白条入账”现象；④财政票据使用不规范，大头小尾、串票等；⑤财务签报手续不齐全；⑥会计科目入账有误，但非恶意；⑦非税收人进专户存在小的差距；⑧有轻微“以收代罚”、“坐收坐支”行为。
（2）“预警制”操作程序。实际工作中，财政监管“预警制”可分三步走：
一是监督检查。加强日常财政监督检查力度，根据群众举报和财会集中核算平台反馈的监测信息，及时发现不良行为苗头或倾向以及业已发生的轻微违规行为。
二是发出预警。根据上述确定的十种预警情形，对发现的问题进行评价分析，认为适合预警的对其预先进行警示，向当事人发出《财政监管预警通知书》，明确其违规行为的性质、警示依据、整改期限、标准要求，同时将预警情况记录在《财政监管预警整改登记表》，一式两份，双方备案签字。
三是依法处理。根据预留的《财政监管预警通知书》、《财政监管预警整改登记表》的存根，对其进行回访检查，凡在规定的期限内，按要求进行整改，合格的，及时解除警报；对不整改，继续从事违规活动的或整改成效不明显的，依法予以严罚，并将处罚结果存档，以适当的方式向社会公布，向媒体曝光，警醒其它单位引以为鉴
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