澳大利亚绩效审计的成功经验

澳大利亚联邦审计署为推进绩效审计，进行了长期不懈的努力。澳大利亚绩效审计的目的主要有两个，其一是为议会服务，检查并评估政府对公共资源的使用效率与治理质量；其二是在此基础上，协助政府公共治理机构提升并改进公共治理水平。澳大利亚绩效审计一般不涉及政策本身的评价，而主要是检查并报告政策的执行情况，特别是其目标实现的性、效任性以及效果性。回顾，澳大利亚绩效审计的成功经验主要有以下三条。一、借助议会的气力，成功寻求立法支持澳大利亚的政体是议会制，议会制的主要特征就是行政必须对立法（议会）负责，而议会对政府行政机构行为及其业绩的考核需要一系列制度上的安排。绩效审计的思想则恰好能符合这一需求，并特别显示其可以更好地向议会报告政府公共治理受托责任的潜力。1974年，由H.C.Coombs担任主席的澳大利亚政府治理皇家专门调查委员会（RCAGA）成立，该委员会第一次对联邦官僚机构进行了广泛的检查，并指出由于内阁成员背景的差异已使得政府各部分的官僚机构不再是中立机构，而且很多部长以及官僚机构所负责的治理领域都没有很好地向议会尽职。希看能通过绩效审计这一制度安排来检查公共治理部分负责人的业绩与表现。强化政府公共治理的受托责任。根据澳大利亚国情，Coombs明确表示，绩效审计不应涉及政策本身的公道性，他将“效率审计”与“效果审计”分开，前者由审计机关实施，而后者由于涉及政治题目，由内阁和总理幕僚来完成。尽管财政部等强烈反对授予审计机关绩效审查的权利，并声称一些政策题目很难与治理事务相区分，而且对部上进行双重的“猜疑”也是不妥的。但是澳大利亚总理以及大部分内阁***都以为有必要对公共治理过程与行为进行“规范”的审查与监视。Coombs的委员会终极向议会建议审计机关获得实施经济与绩效审计的授权，审计机关被授权检查政府政策的执行情况，而不涉及这些政策本身的公道性评价。绩效审计主要面向三个方面：其一是面向议会、政府当局、部长们的受托责任；其二是面向纳税人，确保纳税人的资金得到公道使用；其三是面向被审单位，为其提供更有效治理及使用资源的建议并协助政策的履行。1979年，有关绩效审计的授权终极写进修订后的《审计法》。修订后的《审计法》赋予审计长对政府公共治理机构实施绩效审计的权力，但对国有公司的绩效审计必须得到澳大利亚总理的同意或请求。同时还特别要求审计机关必须向议会提供绩效审计报告并征求被审单位的意见。这一次《审计法》修订的另一项重大成果是，在议会中设立公共联合委员会（JCPA）以及公共开支议员代表执委会（HRSCE）来审阅联邦审计机关提交的绩效审计报告。有了开展绩效审计的立法授权，联邦审计署很快成立了一个有多学科、多技能的工作经历与专业背景职员组成的绩效审计小组，其中超过一半的职员是联邦审计署新引进的。早期的绩效审计主要是“协商与讨论”，而在联邦审计署内部，则将绩效审计理解为“有助于改善政府公共治理”的有效手段之一。国会则将绩效审计报告分开回档、封面单列，以区别于财务审计报告。但是，关于绩效审计的努力刚刚开始便很快引起了被审单位、政府部分甚至议会内部的非议。但总的来说，澳大利亚绩效审计的起步还是令人兴奋并布满希看的。联邦审计署希看能主动为议会提供更优质的、有关政府公共治理“绩效”的信息。对公共治理服务部的首次绩效审计也显露新职能可能存在的潜伏压力。议会也对绩效审计寄予了厚看，希看绩效审计报告能针对公共行政治理进行深进广泛的评价。二、艰难摸索，从“短、频、快”的项目开始在经历了短暂的早期“兴奋”之后，理智很快得以恢复。1979-1990年是澳大利亚绩效审计艰难摸索的时期，为了应对来自各方面的偏见甚至是敌意，澳大利亚审计署不得不进行积极的调整，历任审计长前赴后继，艰难摸索，不断进取，终极他们凭借自身的绩效审计业绩赢得了的理解，在确立绩效审计地位的征程中打下了坚实的基础。（一）从“短、频、快”的项目做起关于公共资金的治理出现或存在绩效方面的题目是难免的，但很多政府机构总是不习惯反省自己，而是对审计职员的到来抱有偏见或敌意。固然当时的联邦审计长Craik坚持以为关于“审计法的修订和绩效审计小组工作”的评估需要较长的时间，但批评还是很快就来了，而且接连不断，这些批评与怀疑主要涉及：绩效审计建议的恰当性、对相关专业职员的公道任用、审计过程本身的价值——特别是报告的及时性等。如始于1980年的对澳大利亚邮盟柜台服务的治理审计在总共花费了349600澳元，耗时长达四年时间之后，不得不终极放弃。这次失败很大程度上是由于联邦审计署不能正确界定审计范围、公道实施项目治理并选取恰当的审计技术，审计小组职员的缺乏经验也是一个重要原因。此次绩效审计的中断以及随之而来公共会计联合委员会的责询对于绩效审计新形象的改善和联邦审计署这一新使命地位的巩固非常不利。但审计职员没有气馁。Craik的继任是KeithBrigden，固然他对绩效审计的理解与其前任明显不同，但同样尽心致力于绩效审计的推动。为了及时捕捉绩效审计失败的根源并排解各种可能的干扰，Brigden遣散了其前任成立的绩效审计小组，并把这些职员重新回进原先部分。相比之下，Brigden更加关注绩效审计方法的采用，他主持制定了绩效审计程序并规划了绩效审计框架。首先是可行性，其次是绩效审计的重点、范围、时间、职员、审查过程和资源，最后通知被审计单位。最初审计成果是一个“争议稿”和“初步审计报告”，最后是正式的治理说明书。被审计单位的反馈意见作为终极审计报告的。正式审计报告还应征求被审单位治理层的意见。Brigden特别关注那些界限清楚、目标明确的小规模绩效审计，旨在通过小型的绩效审计来证实绩效审计作用，锻炼绩效审计队伍，积累绩效审计经验，获得有价值的绩效审计发现，逐步树立并增强绩效审计的信心，赢得社会及被审单位对绩效审计的理解与支持。Brigden利用自己曾是第二任税务总署行政主座，对于税务总署的内部工作了如指掌的上风，并出于个人爱好与思考开始了一系列对税务总署的审计。从1984年6月至12月连续开展了5次“短、频、快”的绩效审计。很多联邦审计职员都以为，：Brigden的工作使得一些以老大自居的政府部分（如财政部）不再能逃避绩效审计的审查，因而，堪称绩效审计地位得以确立的重要里程碑。也有人以为这是打破中心集权关系的一个开始。公共会计联合委员会留意到这些报告能改进治理、增加政府资源并使之得以有效使用。（二）不断积累新经验1985年JohnMonaghan接替：Brigden，他继续推动联邦审计署的绩效审计工作，并在很多领域取得突破。公共会计联合委员会谈到这一时期时说“毫无疑问，议会急切地等待着绩效审计报告的形成”，并在建议改进公共治理、节约审计本钱、增加政府支出与克服治理不善方面时，特别提到了绩效审计。这一时期随着澳大利亚联邦审计署绩效审计经验与方法的不断积累，开始参与国际交流并初步得到认可，并为来自亚洲和中东国家的审计职员提供了相关的培训。总的来说，这一时期澳大利亚绩效审计取得了相当的进展，公共会计联合委员会记录的52次绩效审计（1988年前完成）中受到议会批评的已经未几见。到约翰。泰勒（JohnTraylor）担任审计长时，绩效审计已取得了巨大。成绩主要有：逐步明确并缩小了审计范围；审计报告一般在12个月内完成；联邦审计署开始整理各种绩效审计方法并回档；改进审计本钱核算，以总本钱核算法取代老的核算方法（即只考虑实施审计的直接本钱），总本钱核算法包括了含直接本钱在内的所有本钱。1988年以后，新的绩效审计都要事前编制本钱预算，事后报告绩效审计的本钱差异。不足之处主要有：固然报告了审计本钱，但审计收益并未量化。尽管绩效审计已经引起了很大关注，但政府机构对这一职能的理解仍不够到位。由于联邦审计署只想将绩效审计作为一项辅助职能，而不是业务的核心，因此必然进一步引发关于绩效审计职能与定位的争论。