关于开展政府绩效审计的思考_会计审计论文

摘要：

关键词：
一、引言
李金华审计长在全国审计工作会议上明确指出，要积极探索效益审计路子，并把它列为2003年审计工作的总体要求之一。近几年来，我国国家审计机关在绩效审计方面作了一些尝试、探索和实践，如农村电网“两改一同价”审计和福州长乐机场的审计，从中积极探索绩效审计的路子并取得了初步成效。但由于绩效审计涉及到审计工作理念、机制、方式等多层面的转变，目前的政府绩效审计实质上还处于真实、合法性审计向效益审计的延伸阶段，真正意义上的绩效审计还在摸索过程中，还未真正形成独立的审计形态和审计模式。对此，笔者谈一些对政府绩效审计的思考。
二、政府绩效审计的含义
关于效益审计的概念，世界不同国家有不同的称呼，如：美国由“3E审计”到现在的“绩效审计”，英国称“资金价值审计”，澳大利亚称“效率审计”等。我国目前审计工作的主导方面还是财务审计，效益审计仍处于探索阶段，较多集中在财务成果的分析上，对经济活动本身所进行的审计评价缺乏足够的深度。笔者认为，效益审计是审计人员对公共资源、产品的形成和利用的经济性、效益性和效果性进行的独立性经济监督、评价活动。
三、我国开展政府绩效审计存在的问题
（一）缺乏良好的外部环境。当前财经领域违法乱纪问题还相当严重，致使审计人员的精力更多地被牵扯到验证财务事项的合规合法性方面。
（二）人员素质难以满足效益审计的要求。效益审计对象的复杂多样性决定了审计人员必须较高的专业素质和技能，既需要传统财务审计的能力，还需要审计人员具有不同于一般政府工作人员的才能和娴熟的专业技能，能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时能形成深刻而中肯的意见，但目前从整体上看中国审计人员还不具备。
（三）评价效益的标准难以确定。效益审计最显著的特点就是对审计对象经济活动的经济性和社会性、效率性和效果性等作出审计评价，无一不要求把审计结果同一定的标准或预期进行比较，然后得出结论。但效益审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准、指标难以统一。甚至同样的项目也会有不同的衡量标准，而采用不同的衡量标准，其结论会有天壤之别。
四、目前政府绩效审计开展的途径和方法
中国的效益审计必须充分考虑中国的国情，鉴于外部环境、人员素质和绩效评价体系等因素的影响，全面实施绩效审计受到很大的制约，但绩效审计工作既不能等待，也不能观望，而是要不断实践、不断总结、不断提高。所以，当前审计部门应结合当地实际情况，循序渐进地开展绩效审计，在实施中以把效益审计与财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资项目审计等方面的审计工作结合起来进行实践和探索，既可以提高这些审计的广度和深度，提升审计成果的质量，又可以突破传统财务审计方法，培养审计人员。
（一）重大政府基础设施投资项目领域。近几年来，各级地方政府不断加大基础设施建设，一方面有力地拉动了当地国民生产总值的增长，但另一方面也暴露出投资效益不理想，施工质量、工程造价上差距较大等问题。我们可以从财政资金管理、财政资金制度、财政资金监管着手开展这方面的绩效审计。一是从立项、拨付、管理和使用等环节进行检查，审查项目决策立项的程序，有否违反决策程序、擅自立项的行为发生；二是项目管理方面。检查项目是否实行了法人责任制；设计、施工、采购等程序是否按照国家有关的招投标法律法规进行；检查施工单位质量保证体系和监督检查制度的建立以及是否有效运行，有无影响工程进度和工程质量的现象。三是审查项目资金的使用和管理。检查项目资金是否按规定用途使用，项目资金是否及时、足额拨付到位，是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益的发挥等问题；对项目概决算情况进行审计，通过严格的竣工验收和结算审计，审查工程量和工程造价，检查是否按概算规定内容建设，有无自行随意扩大建设规模、提高建设标准等问题，尽可能地减少经济损失，提高项目投资效益。四是通过对项目建成后的投入运营状况效益审计，客观评价项目建设的工作成效，分析影响项目效益的诸多因素，提高国家建设项目的投资效益。
（二）行政事业单位的支出情况。对行政事业单位支出的效益审计，就是要检查、评价支出的经济性、效率性和效果性，并由此促进加强支出管理。在具体执行审计时，主要依据各种支出占部门经费支出的比重、部门支出占财政总支出的比重、人员经费支出占部门经费支出的比重、公用经费支出占部门经费支出的比重、公用经费中各项费用占公用经费的比重、经费支出增长率等指标，进行综向、横向地对比分析，通过部门经费支出与业务工作量进行比较，衡量行政成本的高低和支出效率。通过分析，各项支出是否适当，是否存在人员经费超支，有无铺张浪费、扩大行政成本、资金使用效益不高的问题。四是对政府关心、群众关注的重点问题和资金进行效益审计。
（三）专项资金的使用情况。专项资金是指财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的，具有特定用途的财政性资金。专项资金的效益审计与其他效益审计相比，相对单一。审计中，在项目立项为龙头，以资金流向为主线，以项目管理为重点，对照专项资金管理相关规定、项目计划、质量控制标准、考核方案等为基本指标，检查专项资金的监督和管理是否有效、项目的成本是否合理，有无拨付不及时、挤占挪用和损失浪费等问题，分析评价专项资金管理使用的真实合法性、项目管理的规范性、以及项目完成所带来的经济效益、社会效益和生态效益，考核其运用的效率和效果。