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内容提要信访制度的改革,必须立足于从源头上解决问题.信访机关应当成为党和政府的“第二研究室”,担负起倾听民意、保障民权、集中民智的决策咨询职能.现行信访制度中的缺陷只能在改革中完善,信访制度应当继续为公民的有序政治参与提供通道和平台,我国信访制度的改革又不能走行政权力扩张的道路.必须构建和谐社会,从源头上实现社会稳定；依循治理理念,实现公权力与私权利的协调合作；规范利益追求,在互谅互让中实现利益的均衡.善治也包括引导对政府工作有意见的信访人员严格遵守《信访条例》的规定,理性、有序地行使信访权利.
关 键 词构建和谐社会信访制度改革社会稳定
作者汤啸天,上海政法学院编审、上海市法学会副秘书长.（上海：２０１７０１）
近年来,曾在我国党和政府与群众的沟通中起过重要作用的信访制度,不仅遇到了信访“洪峰”的冲击,而且正在经受法治化的挑战.２００５年１月５日国务院第７６次常务会议通过,将在２００５年５月１日起实施的《信访条例》,既对我国信访制度改革的实践作了总结,又对未来改革的深化作出了展望.依照法治原则,深化信访制度的改革将有利于和谐社会的构建.
信访制度的改革必须首先解决自
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近年来,我国的信访机构在民众的企盼与不满之中、在领导层的厚望与批评之中,不得不进入行政机关的各个部门,包括检察院和法院.信访机构尽管不断扩编和连年增人,仍然人手紧张、繁忙异常.当前,信访工作陷入困境的原因是多方面的.首先,是司法腐败、分配不公、侵害群众利益的实际问题确有存在；其次,是政令不畅,应当及时解决的问题被来回“踢皮球”,令不行、禁不止的情况还比较严重；此外,信访机构处理信访事项时浓厚的人治色彩与信访人员的非理性行为交织在一起,互为条件、互为因果,已经发展到了犬牙交错、难分难解的状态.从表面上看,信访机构似乎有向各部门批转、督办信访事项的权力,而解决实际问题的实权又仅仅限于领导有明确批示的案件.由于信访机构成了什么事都可以往里装的“筐”,对信访干部就必然提出类似“十项全能”运动员的要求.实际上,信访部门面对潮涌般的来信来访,内容一般的只能批转下级处理,根本没有精力一一核查处理的结果.眼看着那些应当解决而又没有得到解决的问题,从初次信访变成了重复信访,又从重复访变成了越级访,甚至赴京访,信访办的同志也感到十分无奈.即将实施的新的《信访条例》第五条规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策,依法履行职责,从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷.”这无疑是解决信访难题的治本之策.信访制度改革路径的选择,必须立足于从源头上解决问题,在全党范围内坚决地而不是一般化地、全面地而不是局部地提高执政能力,从根本上构建和谐社会.如果一方面无视社会资源占有上的过大悬差、社会结构上的畸形发育、行为规范上的失诚无信、社会运筹上的随心所欲；另一方面又把信访机关设计成为无所不能的“大抹布”,而无数个基层单位和行政部门漠视群众利益的“笼头”在时刻不停地“跑冒滴漏”,那么,信访机构无论增加多少编制,也只能是忙于应付,或者把明显的漏洞堵住或把表层的水迹擦干.因此,信访制度的改革能否成功,是执政党是否能够在实际上、而不是口头上提高执政能力的标志之一.绝对不能把信访部门放到无事不管、无所不能的位置上；信访机构的改革必须与司法机关和其他政府部门工作的公正、高效结合起来,形成互相支撑,协同一致的格局.
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当前,无论信访机构、信访人员、具体处理信访事项的基层单位都存在不规范的行为.以新的《信访条例》为指针,全面规范信访办、信访人、基层单位是信访制度改革的突破口.全面规范,对上是指受理信访事项的信访办和负有解决信访问题责任的基层组织,对下是指信访人员.对信访机构而言,必须改变用非法治的手段处理信访事项的模式；对基层单位而言,必须杜绝不负责任的敷衍、推诿、塞责,甚至对信访人实施打击报复；对信访人员而言,必须理性、合法、有序、有度地表达意愿.所谓规范,是指用可操作的法律规定,规范信访机构、负有解决信访问题责任的基层组织、信访人员的行为,实现公权力与私权利的协调合作.应当承认,有不少过激的信访行为的出现与受理信访的机关、具体处理问题的基层组织的行为失当具有密切的关系.有学者对信访人员和从事信访工作的干部进行了问卷调查.在回答“您遇到涉及法律的问题,不走司法途径而选择信访的原因”时,有１９．７％的人回答是“司法部门不公正”、１５．４％的人回答是“司法程序太复杂”、１７．７％的人回答是“打官司成本太高”、有２８．８％的人回答是“信访部门能够解决问题”.（《信访工作中的公众利益表达与心理疏导机制研究》课题组）我们应当清醒地认识到,有２８．８％的人回答“信访部门能够解决问题”,并不是对信访部门的表扬,这种“信任”的形成至少是在提醒我们,必须从民意表达渠道和反馈制度的制度设计上来规范信访工作,明确受理信访事项的范围,避免客观上造成信“访”不信“法”的误导.
由此可见,对信访机关的定位必须符合法治理念.一味地“做大”信访机构,不停地增加编制、扩大权力都不是解决问题的办法.政府各职能部门都有相应分工和确定权限,每个部门都应当“管好自已的人,办好自己的事”.在绝大多数信访事项都可归口于各职能部门的情况下,信访机构也应有所为、有所不为.信访制度的存在不能破坏司法独立,信访办不能变成“第二法院”或不开庭的“三审法庭”.按照理想的状态,信访机关应当成为党和政府的“第二研究室”,担负起倾听民意、保障民权、集中民智的决策咨询职能.
信访的功能应当是实现公权力与私权利的协调合作
按照习惯的分类,群众来信来访可以分为参与类（对政府工作提出批评建议）、求决类（提出具体问题要求解决）、涉法类（涉及法律诉讼的鸣冤求助）.现在的问题是参与类的信访量偏少,求决类、涉法类的数量畸多.如果不从根本上解决发生在基层的不断引发信访的侵害群众利益的问题,又采用简单化的办法取消信访这一民意表达的渠道,信访总量的减少只能是一种更为危险的信号：即言路的堵塞而导致社会动荡因素的积聚和爆发.在目前法治还不够完善,整体上经济水平较低,局部地区司法腐败问题不同程度存在的情况下,信访制度作为一种救济性的制度安排,对于维护群众利益,疏导社会矛盾来说是必要而又合理的.现行信访制度中的缺陷只能在改革中完善,信访制度无疑应当继续为公民的有序政治参与提供通道和平台,废止现行的信访制度至少是幼稚的.
另一方面,我国信访制度的改革不能走行政权力扩张的道路.当我们为老百姓“信访不信法”的举动大惑不解的时候,就应当看到不适当地强化信访工作所产生的负面影响.民众相信什么并不完全是民众的被动选择,利益引导的作用不容忽视.尽管有人统计,真正通过信访取得领导批示解决问题的比例只有千分之二.但是,这千分之二的成功率依然在民众心目中造成了信访办“什么事都能管、什么问题都能解决”的错觉.信访工作不是不需要加强,而是必须在法治的轨道上大力加强.如果司法裁判的权威在强化的信访工作中退居次要的位置,就不仅是中国法院职能的异化,也是中国法治的悲哀.正如应星所言：“从严格的法治角度讲,这种将权利救济的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上、扬人治抑法治的上访制度,是法治的‘敌人’；但对于偏重程序正义的法律救济来说,信访救济又是一种替代性纠纷解决方式,对于某些在当地投告无门的上访者来说是一个可能的出路,对于被司法不公困扰的社会是一个必要的安全阀和矫正机制.因此,信访又是法治的‘朋友’”.［１］根据中国的国情,充分利用信访渠道的民意表达功能,并加以法治化的改造,才是我国信访制度改革的出路.
第一,构建和谐社会,从源头上实现社会稳定.从某种意义上说,社会稳定不是单纯地“维护”出来的,而是靠真心诚意地为人民服务,有效平衡、兼顾各方利益,从人与人的和谐、人与社会的和谐等诸方面“构建”出来的.单纯地“维护”出来的稳定,是难以从根本上稳定的.执政党的执政观念也应当从“花钱买太平”跃升到“用心建和谐”上来.
法律的功能并不是单纯地求取公正,因为不同主体的思维角度和视野决定了其所主张的权利不可能不具有个人的色彩,在公民个人权利的觉醒阶段难免会出现某些无序,协调各方面的利益冲突,构建和谐社会乃是法律的旨意所在.公民权利的觉醒与对权利实现的期望值过高并存,个人利益开始受到尊重与个体间利益差别的扩大并存,执政党执政能力正在不断提高与实际工作中还存在缺点并存等问题,是我们正在面对的考验.我们不仅要以“立党为公、执政为民”的无私心态,坦诚地承认我们的工作还有欠缺,用实际行动赢得民心,还应当高度警惕别有用心的人,利用我们工作中的缺点煽动群众的不满情绪.以上访群众为例,无论其要求是否合理,就其个人而言一定是觉得心有郁闷或委屈,在挑唆之下很容易出现冲动性的发泄.如果有人躲在幕后出谋划策,其行为就会趋向于组织化.上访人群危害国家机关的办公秩序和社会秩序,这只是问题的表象,更深层次的危害在于有人利用信访制度培育政治上的“反对派”.
第二,依循治理理念,实现公权力与私权利的协调合作.众所周知,随着市场经济体制在我国的建立和完善,利益主体多元化的格局已经形成,传统的统治观念已经渐趋衰退,治理的观念逐步深入人心.根据现代治理理念,人民是国家的主人,政府手中的权力是人民赋予的,人民与政府之间是合作的关系.管理社会公共事务的力量中心是多元的,政府、非政府组织、政府与非政府组织的合作都是多元力量之中的“一元”.政府既是公共事务管理的责任人,又不能居于发号施令的地位.“现在的治理理念认为管理是社会方方面面的共同参与.治理方式强调加强政府、非政府组织和公民之间的平等协商与合作”.［２］世界的法律体系曾经有私法与公法之分,如今又出现了“公法私法化”与“私法公法化”的趋势.信访制度纳入国家法治体系的含意绝不是主张公权力的扩张,也不是鼓励私权利的膨胀,而是建立公权力与私权利之间的平等协商、协调合作机制.如果说,我们认同构建“小政府,大社会”的理念,就应当同时接受通过私法完成公共任务的观点.采用私法完成公共任务,“除了必须有完备成熟的私法体系外,还必须有国家与社会合作的行政模式来保证.因为,私法从根本上来说是平等主体之间的法律关系规范系统.公共行政采用私法完成公共任务就必须与社会各类主体平等合作.只有在此基础上,才能运作.这对传统的国家权力至上的公共行政来说,意味着$
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