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摘 要 我国处在社会转型时期,由于社会利益的博弈和深层次矛盾的暴露,引发众多社会群体性事件.我国实行依法治国,建设社会主义法治国家.法律在处理社会群体性事件中应处于核心地位,发挥重要作用,目前这种作用存在群体性事件法律定位不明确等局限性.
关 键 词 群体性事件 社会转型 利益博弈
作者简介：王聪,中南财经政法大学法学院研究生.
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-146-02
一、群体性事件的定义
群体性事件是指由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害,通过非法聚集、围堵等方式,向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动.
二、法律在处理社会群体性事件中的地位
(一)法律在处理社会群体性事件中具有核心地位
有的学者指出的那样：“法律在规范国家制度、社会制度和调整各种社会关系上已具有根本性的意义和至高无上的地位,这就要求我们在观察、分析、判断和处理矛盾和社会问题时,必须坚持法治的视野、法治的立场、法治的原则、法治的方式和法治的程序.”“群体性事件既然是社会尖锐矛盾和突出问题的特殊表现,我们就应从法律的视角,运用法律的途径和方法来认识、分析和解决矛盾.”处置群体性事件只有依法办事,才能取信于民,人民才能充分理解,积极配合与支持执法者的工作,从而减少冲突的发生.法律至上决定了法律在处理群体性事件中具有核心地位.
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（二）其他处理方式是对法律处理社会群体性事件的有益补充
法律来处理群体性事件具有局限性：一是由于法律自身的作用存在局限性,如法律的滞后性和僵硬性；二是由于社会群体性事件本身的复杂性,其合法性和违法性边界有时很模糊,难以判断,是否适用法律以及适用何种法律亦成为了难题.此外,法律处理某些群体性事件时不一定是成本最小的方式.故除了法律手段外,在处理社会群体性事件中应当综合运用其他多种手段,如行政手段、经济手段、教育手段等.但这并不意味着法律在处理群体性事件中的地位就不重要了,相反,其重要地位不是其他处理方式和手段所能代替的.首先,法律为其他处理手段提供了必要的法律保障,如行政手段和经济手段等必须在法律的范围内实行,即不得违反法律的相关规定；其次,从实践来看,如果离开法律规定采取处置行为和阻止措施,很多情况下会受到当事人的质疑和舆论的负面评价,往往使处置工作陷入被动,事后留下无穷隐患,而且会导致法律权威和政府信誉的降低.
三、法律在处理社会群体性事件中的作用
(一)促进民众形成法律信仰、树立法律权威
美国著名法哲学家、法律史家伯尔曼明确指出：“法律必须被信仰,否则它将形同虚设.”P日本著名法学家川岛武宜认为：“法不是只靠国家来维持的,没有使法成为法的作为法主体的个人的法秩序维持活动,这是不可能等大凡市民社会的法秩序没有作为法主体的个人的守法精神是不能维持的.”Q而守法精神的形成和牢固树立离不开公民对法律的普遍信仰,因为如果没有这种信仰,法律规范就不能内在化,进而落实到自发的行为中去.将群体性事件的处理纳入到法治的轨道,一切依法办事,实现法律追求的公平、正义之价值,能够促使民众在心理产生对法律权威性的认同,经过长期地积累沉淀进而形成法律信仰.尽管我国传统社会是典型的以血缘关系为纽带的宗法制度下的身份社会以及传统中国法律文明浓厚的伦理色彩和压迫性质,建立公民对法的信仰具有很大
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(二)保障公民合法的权益、畅通公民民意表达的通道
运用法律的手段来处理群体性事件有利于保障公民的合法权益.《宪法》赋予了公民基本的权利和自由,如集会、游行、示威自由.《集会游行示威法》对以集会、游行、示威等群体形成表达诉求的条件、申请程序、实行纪律要求做出了规定.目前,我国有关政府官员对群众的疾苦漠不关心,对群众的合理要求推诿扯皮、敷衍塞责,从而导致正常的民情民意诉求表达渠道不同,弱势地位的群体会产生强烈的不满和对抗情绪,他们的权利在体制内得不到解决,就可能选择体制外的方式,最终导致群体性事件.法律在处理群体性事件中,有利于畅通民意表达的通道,如通过法律的修订完善人民代表大会制度；根据有关行政法规,政府在决定某些重大事项涉及到公众的重大利益时要举行听证会,以倾听民众的意见,进而吸纳合理的民意.
(三)促进依法行政、规范和约束公权,防止权力的滥用
梅因认为：“迄今为止的所有进步社会的运动是一个‘从身份到契约’的运动.”R卢梭认为：“任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威,既然强力并不能产生任何权利,于是便只剩下来约定才可以成为人间一切合法权威的基础.”根据契约论的理念,政府的权力并非与生俱来的,而是来源于人民的授予,即个人把自己的一部分自然权利以契约的形式让渡给国家,授权政府去管理,人民的授予表现为法律的授予,权力的授予是以保护人民的利益为前提的.但权力具有天然的扩张性,必须对公权力予以规范和约束.在契约社会,对政府行为而言,法无明文规定则为禁止.很多群体性事件之所以发生,并非由于公权力不够强大,而是由公权力越界、权力行使方式不当引起的.比如一些地方政府在城市拆迁、农村征地中利用公权与民争利,加剧了当地群众与政府部门的不信任甚至对立.而当群体性事件发生,政府部门又从“稳定压倒一切”出发,利用公权对一些被侵害、被压抑群体的利益诉求表达进行打压,结果反而进一步激化了矛盾.此外,很多暴力群体性事件与滥用警力有着直接的联系.《公安机关处置群体性治安事件规定》的第八条中规定了“慎用警力和强制措施原则”、“慎用武器警械原则”体现了对公权的约束.法律将政府在处理群体性事件中权力限制在合法的范围内,有利于政府威信的树立.
(四)保障和促进程序正义
正义是法律追求的永恒价值之一,正义分为实体正义和程序正义.程序正义有其重要的价值和意义.“正义不仅要被伸张,而且必须眼见着被伸张.这并不是说,眼不见则不能接受；而是说,没有公开则无所谓正义”伯尔曼如是说.J罗尔斯的正义理论是以程序倾向为特色的.他认为公正的法治秩序是正义的基本要求,而法治取决于一定形式的正当过程,正当过程又主要通过程序来体现.S在群体性事件的调查和鉴定过程中,须建立一个独立、透明的事件调查、鉴定机制,如由独立的第三方来操作.同时,政府应根据《政府信息公开条例》的规定,及时公开关于群体性事件的信息,接受媒体的公开监督,以减少信息不对称,保障公民的知情权.地方政府是群体性事件的直接相关者,也是直接处理者,在地方性政府规章及规范性文件中体现了程序正当原则.如某些地方的《大规模群体性事件应急预案》规定:“采取强制措施前,应向现场人员明示告知.报请市公安机关调动人民武装警察部队参与处置大规模群体性事件,应当严格按照有关程序办理.”T
四、目前我国法律在处理群体性事件中作用的局限性
(一)对群体性事件的法律定位不明确
群体性事件尚未成为一个完善的法律概念.如《突发事件应对法》虽然已将群体性事件纳入到“突发事件”这一概念下的“社会安全事件”中,但并未对群体性事件作出立法确定.
对于群体性行为合法性判断没有明确的标准.从某种意义上说,对群体性事件的合法性或违法性的界定还没有相应的法律规范和成熟的法学理论作依据,属于法律政策未置可否的“模糊地带”或予以明确禁止的“违法活动”,对一定区域内的社会层面造成了较大影响.
（二）处理群体性事件的法律体系不够完善
我国现有的有关群体性事件的法律法规中,禁止性、义务性规定多,授权性、可行性条款少,还未形成一个从权利的设置、组成到行使、保护、规范的完整体系.现有的法律只是对部分具有“群体性”特征的事件具有适用意义,很多群体性事件受这些特定法律规范、适用对象、调整范围、主要法律措施的限制不具有适用意义.如《戒严法》和《集会游行示威法》所规定的特定事件,其适用对象的范围和处置这些事件的措施所需要的条件、程序是有严格限制的.《突发事件应对法》主要针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件,对群体性事件应对工作的规定在立法中更多地服从、服务这三大事件的应对,有明显的局限性.处置群体性事件工作的依据性条款散布在许多法律文件中,一些法律法规带有部门权利和部门利益,可能导致部门间协调难以形成统一,且缺乏具有综合性和指导性的基本法律,大大削弱了各个法律共同处理群体性事件的合力.
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（三）与保护公民基本权利的基础性法律法规相冲突的法规成为群体性事件的诱因之一,无法发挥法律预防群体性事件的作用
对于那些追求法律之外权利和对执政方式提出异议的群体性事件,由于其价值追求涉及到法律修订和政策调整,法律因其自身存在着缺陷和漏洞此时很难发挥其应有作用,需进一步完善.社会群体性事件从某种意义上说也是一种重要的社会机制,美国社会学家刘易斯．科塞指出,“通过它,社会能在面对新环境时进行调整.一个灵活的社会通过冲突行为而受益,因为这种冲突行为通过规范的改进和创造,保证它们在变化了的条件下延续.”U例如,因房屋拆迁而引发的群体性事件近几年明显呈现上升趋势,一个重要的原因在于国务院2001年开始施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》等法律存在抵触,导致城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲.众多因房屋拆迁引发的群体性事件引起社会各阶层包括立法者、法学家等的高度关注,关于新拆迁条例的讨论与修改被推向公众舆论中心.群体性事件推动了《拆迁条例》的进一步完善.被拆迁者怀着“恶法非法”这一朴素的自然法理念对《拆迁条例》这一“恶法”没有内心的认同和服从,由此对法律丧失了信任,导致公民在私有财产受到侵犯而为权利而斗争的过程中,从“依法抗争”转为“暴力抗争”,在体制外寻求解决之道,从而引发群体性事件.这是法律自身缺陷所导致的一种恶性循环,此时法律不仅没有能很好地从源头上化解易引发群体性事件的因素,相反却成为了群体性事件的诱因之一.
注释：
P［美］伯尔曼．法律与宗教．三联书店．1991年版．第15-16页．
Q［日］川岛武宜．现代化与法．中国政法大学出版社．1994年版．第19页．
R［英］梅因著．沈景一译．古代法．北京：商务印书馆．1957年版．
S季卫东．法律程序的意义――对中国法制建设的另一种思考．法制出版社．
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