财政支出绩效是政府官员履职审计的核心内容

在绩效型的财政审计模式下,需要对政府制定财政政策及有关部门执行政策的情况进行评价,需要对政府管理公共资源的经济性、效率性和效果性进行审计评价,因而政府也成为审计对象,这就涉及到立法权对行政权的制约问题.应通过补充授权和修订法律使绩效审计完全合法化.依法治国、依法行政的新形势,迫切需要给绩效审计立法,从法制的高度上定位绩效审计和公共财政支出绩效审计,包括完善绩效审计法律制度、制定《政府绩效审计准则》和《政府绩效审计操作指南》等,防范审计风险,控制绩效审计质量,保证绩效审计的顺利进行
1、财政支出绩效是政府官员履职审计的应有之义
(1)我国财政管理体制改革经历了部门预算、政府采购0基预算等阶段,从注重于检查财务收支和经济行为合规性、合法性转移到合规、合法、绩效综合评价阶段.财政预算管理体制的改革和变迁,是政治和经济体制的调整和变革在财政领域的集中反映.政府官员作为政治和经济改革的主要力量和国家政策制定的主要参与者,有责任适应不断变化的政府预算管理体制,密切关注体现着政府的政治和经济政策的财政支出领域,为财政政策的实施效果负责
(2)政府官员履行职责在当前主要表现在经济建设和社会发展,特别是构建和谐社会和新农村建设等方面.这些职责主要依赖于政治和经济手段,依靠预算资金的科学合理运用来实现,其主要体现在权力的运用,权力的运用过程主要源于经济手段的实施.从另1方面来说,开展财政支出绩效评价能够揭示出因权利的制约和监督不力而导致决策失误、盲目决策等,以至于出现违背客观经济规律,脱离客观实际,大搞"政绩工程",造成国有资产损失浪费等问题,这些势必会成为政府官员履职评价结果的组成部分
(3)财政支出绩效审计是政府官员履职审计的组成部分.财政支出绩效审计审查政府财政资源配置的合理性和运用的有效性,也就是审查财政资源配置与运用效率.政府官员履职审计主要是围绕部门资金和财政财务收支审计这条主线,抓住经济政策的制定和执行环节,针对重大决策和专项资金的管理、使用和社会效益等情况开展审计.侧重于揭露领导干部管理不善,决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题,其目的是促进政府各有关部门合理、节约使用财政资金,提高资金使用绩效,维护国有资产安全完整
2、政府官员现行考核评价体系需要财政支出绩效审计
中央组织部印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》(以下简称《综合考核评价试行办法》)以科学发展观作为考核、评价和使用干部的重要指导思想和检验标准,坚持德才兼备、注重实绩、群众公认原则,明确了综合考核评价的指导思想、原则和方法,要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价
《综合考核评价试行办法》要求通过有关方面提供的经济社会发展的整体情况,以及审计部门和群众的评价意见对地方党政领导班子及其成员进行实绩分析.主要包括上级统计部门提供的本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面的统计数据和评价意见,审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见,还包括民意调查反映的有关情况.所以说,绩效评估的过程是公民广泛参与的过程,是各级政府财政资金管理结果公开的过程
落实科学发展观就是社会经济制度不断更新、完善的过程.市场经济条件下,政府的基本职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务.当前我国的政府职能要向公共服务型政府转变,也就是说,政府要在社会管理和公共服务宏观方面下大力气,全面履行自身职能,为适应这些转变,建立和完善公共财政体系,确保财政资金合法、规范、高效与公平的运用,就必须强化对财政资金流转过程与使用效果的监督与评价.这必然需要建立科学、公开、公平的政府评价体系,这种体系应当包括政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等各个方面,这种体系也自然成为监督政府官员履职的主要依据.政府履行自身职能的过程就是财政支出的细化和落实的过程,这个过程体现政府工作的具体目标
上述《综合考核评价试行办法》提及的经济社会发展的整体情况所包含的主要因素中,大都体现在财政收支在社会管理和公共服务方面的具体安排和实现情况,工作主要分散在各管理部门进行,各部门通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价,评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性、效益性等.通过对财政收支在民生项目、资源利用、科技创新等方面的投入产出绩效的具体分析就可从中得到答案.因此,财政支出绩效审计已经成为对政府官员现行考核评价的重要组成部分,对领导干部履职审计中应当多关注部门资金和财政支出的绩效,以便于满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体的评价
3、对做好政府官员履职审计中财政支出绩效审计的几点建议
(1)不断完善绩效审计的法律体系.在绩效型的财政审计模式下,需要对政府制定财政政策及有关部门执行政策的情况进行评价,需要对政府管理公共资源的经济性、效率性和效果性进行审计评价,因而政府也成为审计对象,这就涉及到立法权对行政权的制约问题.应通过补充授权和修订法律使绩效审计完全合法化.依法治国、依法行政的新形势,迫切需要给绩效审计立法,从法制的高度上定位绩效审计和公共财政支出绩效审计,包括完善绩效审计法律制度、制定《政府绩效审计准则》和《政府绩效审计操作指南》等,防范审计风险,控制绩效审计质量,保证绩效审计的顺利进行
(2)做好财政支出绩效审计的基础工作.首先,要在整合人力资源和技术资源的基础上建立专门的绩效评价机构.为了使财政支出绩效评价工作真正成为对计划、决策、管理的监督和制约,建议在各级政府的财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构,实现财政支出绩效评价工作实施的统1管理.其次,逐步建立财政支出绩效评价的信息收集网络.分不同行业、类型的财政支出项目,将有关的信息或资料作为初始数据源,并在此基础上逐步扩大评价信息的收集范围,建设完备的财政管理信息系统,提高信息采集的效率和安全,开展数据处理软件的设计与开发,提高信息处理的效率.逐步建立财政支出绩效评价的信息网络和数据库
(3)建立科学合理的财政支出绩效评价分类体系.鉴于我国财政支出绩效评价尚处于起步阶段,建议按财政支出功能将单位和项目支出绩效评价划分为经济建设、教育事业、科学文化事业、公共安全、社会保障、行政管理、国防、农林水、环境保护、政府采购等10大类,并且根据评价工作的具体情况可以按照层次分析法对上述分类进行细分,然后在细分的若干小类下开展评价工作.这种分类既与财政日常管理的习惯相适应,又便于基础信息的收集.建议在财政支出分类的基础上,分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标体系,将各类指标具体细分为通用、专用、补充和评议指标,定量指标和定性指标等以保证指标的适用性和灵活性,这样可以保证《综合考核评价试行办法》得到切实保证,还能促进评价结果的客观、公正和公平
(4)提高对政府官员履职审计的认识.各级领导、各部门负责人、审计人员都要认识到领导干部履行职责审计的必要性和其重要意义.实施领导干部履职审计,有利于促进单位加强管理,提高领导决策能力,促进内控机制的建设和有效运行;同时有利于防范和控制风险,促进党风廉政建设,有利于正确评价领导干部的领导水平和工作业绩,促进年度工作责任目标的顺利实现;有利于克服现行离任审计中先离任后审计和部分领导干部游离于审计监督之外的缺陷