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摘 要 ：我国地方财政存在着较为明显的同质性,这种同质性在一定程度上影响了我国各地方公共财政的建设和财政分权的有效实现,不利于财政的创新及其扩散,不符合地方财政对居民需求“回应性”的要求,成为我国基本公共服务提供地区间不均等的传导器.因此,我国地方财政的这种同质性在一定程度上不利于我国经济结构的优化,且间接加剧了地区间经济发展的不平衡.若要改变财政的同质性现状,应将财政活动建立在佘民真实需求表达的基础上,使民众具有真正的决策和监督权力,赋予地方财政更多的管理和立法权限,发挥地方财政在改革与创新上的能动性.
关 键 词 ：地方财政；同质性；公民需求；公共财政；分权
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1005-2674（2013）06-062-06
一、问题的提出
本文所研究的地方财政的“同质性”,是指我国各省市之间不仅在财政收入与财政支出上表现出基本相同的构成和数量关系,且在行为模式上具有趋同的趋势.地方财政“同质性”问题牵涉到财政领域中两个主要方面,一是公共财政的属性问题,即作为财政活动主体的地方财政是否真正实现了“公共财政”；二是财政分权问题,即是否真正实现了分税制的财政管理体制.
根据公共财政理论,政府（财政）是以满足公共需求,为公民提供公共产品和服务而存在的,各个地方之间公民的需求一般会存在一定程度的差异,因此,各个地方所提供的公共产品和服务也应有所不同,这样才符合“公共财政”的要求.在财政分权方面,Tiebout认为,地方政府间的竞争类似于厂商间为了消费者而展开的竞争,居民使用“以脚投票”的机制决定地方公共产品的有效提供水平.其核心在于居民偏好真实表达后,在享受地方政府提供公共服务所获得的收益与其所承担的公共服务的成本——税收之间的对比.此模型的前提之一是各地方（社区）之间无论是在公共服务提供的数量和种类方面,还是在税收的多寡等方面,均存在着较大的区别,否则居民无需耗费成本进行“以脚投票”.这种区别的根源在于各地方之间居民的真实需求存在较大差异,因此,地方之间在财政收入与支出结构方面均应具有一定的差异.若地方财政之间存在较为明显的同质性,会在一定程度上影响公共财政和分权的有效实现.
然而,中外学者的研究表明,地方财政在支出结构上具有一定的趋同性.Garrett和Rhine的研究表明,美国各州在财政收入和财政支出上显现出趋同趋势；相对于财政收入,支出的趋同速度更快.Geyst认为选民更关注政府政策的性价比,因此,执政者为了使本地区与相邻地区财政政策性价比更为接近,而进行模仿和策略互补.关于地方政府职能同构问题,我国学者也提出了批评,如蔡玉胜等,但大多数研究仍停留于经验性的质性描述,而缺乏以翔实数据进行的深入研究.量化研究主要存在于对地方财政支出趋同性及地方财政支出竞争的实证研究方面.郑晓玲为描述财政支出竞争的存在,采用东部地区和西部地区各五个代表性省份的数据,分析了它们在财政支出结构上的相似性.傅勇、张晏认为“中国式分权”下地方政府之间的竞争源于明确的经济增长目标,从而导致了地方财政支出结构普遍的经济性偏向.踪家峰、范伟贤利用空间计量经济方法,通过分析28个省份1994～2005年的财政支出数据,对中国地方财政支出的趋同性进行了实证研究,结果表明,我国地方财政支出具有明显的趋同性和空间相关性,其可能与地方政府在公务消费、公务员福利等方面相互“攀比”和在经济、投资等领域相互“竞争”有关.伍文中计算了1995～2006年的财政支出和收入的差异系数,认为同级地方政府之间的攀比和效仿,演化成为政府间财政支出的公开竞争行为.伍文中的另一份实证研究也表明,地方基础设施建设的趋同是源于财政支出行为的趋同性,即相邻地区的财政支出竞争会影响到本地区基础设施建设的规模.
现有文献对地方财政支出结构趋同的研究已做出了一定贡献,但主要集中于财政支出的趋同性研究,而对于财政收入趋同问题的研究却较少；对于财政支出趋同的实证分析,体现了地方财政支出在“数”上的相似性,并将其原因归结为攀比和模仿等,未深入研究这种相似性背后地方财政行为在“质”上的趋同性；同时,没有深入分析地方财政同质性对我国经济社会发展的影响.本文将在已有研究的基础上对这些问题进行深入地探讨.
二、地方财政同质性的实证检验
财政无外乎收与支,对地方财政同质性的研究,也需要从财政收入和财政支出两个方面进行分析.因为,同质性所要检验的主要是财政公共性问题和分权问题,1994年我国进行了分税制财政管理体制改革,而1998年,时任副总理李岚清在全国财政会议上的讲话一般被认为是公共财政实施的官方标志,因此,本文采用我国大陆地区31个省市1998～2010年的数据对地方财政同质性问题进行实证分析.
1.地方财政收入的同质性
税收的直接来源是计税依据,税收的最终出处是税基,因此,理论上说,一个地方的税收结构主要和经济发展水平相关,经济发展又包括经济结构优化、企业利润率增加、个人收入水平提高等.目前,税收是我国各级财政预算内收入的主体部分,而增值税、营业税、企业所得税和个人所得税则是税收收入的主体税种.对于不同经济发展水平的地区而言,其经济与产业结构、企业利润水平和个人收入水平等会存在较大的区别.随着经济的发展,在经济发达地区,服务业所占的比重会越来越高,与其对应的营业税所占的比重应该越来越大；企业利润水平和个人收入水平也会较经济欠发达地区更高,因此,企业所得税与个人所得税所占的比重应该越来越大.即各省市之间的营业税、企业所得税和个人所得税所占比重的增加不应该呈线性关系.但事实并非如此.公式（1）为我国用来统计地方财政收入的常用公式,即：
R总等于R增值税+R营业税+R企业所得税+R个人所得税+ε （1） 由于这个公式可以看作是一个恒等式,因此,在统计数据中常见的问题,如共线性、自相关和缺少重要变量等问题,在此方程中不会存在.但此方程也因此而存在一个很大的缺陷,即作为一个恒等式,此方程中各项解释变量的系数都为1,不需要进行相关系数的回归检验.因此,本文将方程各项变量进行一阶差分,新指标的经济含义即为各项变量的年增长率,并且,一阶差分可以消除初始数据的不平稳,能够保证新
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△R总等于△R增值税+△R营业税+△R企业所得税+△R个人所得税+ε （2）
本文选取1998～2010年大陆地区31个省市的财政收入数据,并使用Eviews6软件,计算结果如下所示：
△R总等于0.260996△R增值税+0.553933△R营业税+0.051610△R个人所得税 （3）
（0.0000） （0.0000） （0.0000） （0.0129）
t等于9.44068 t等于26.29598 t等于9.031618 t等于2.497990
R2等于0.760851 F等于390.2634 P等于0,000000 D.W.等于2.015495
从式（3）中可以看出,模型的拟合优度较高,解释能力较强,各变量系数均能在95%的置信区间内通过检验.从其所显示的系数关系上可以发现,各地财政收入决算数与增值税、营业税、企业所得税和个人所得税具有正相关关系.在财政收入的增长中,各地同一税种的增长对财政收入增长的贡献率大致相同,即各地财政收入每增长1个单位,大约都是包含了0.26个单位增值税的增长、0.55个单位营业税的增长、0.11个单位企业所得税的增长和0.05个单位个人所得税的增长.没有如以上理论分析中所表明的那样因各地之间不同的经济发展水平等因素而表现出不同的增长态势.
2.地方财政支出的同质性
对地方财政支出同质性的实证研究,在数据的选取方面存在着一定问题,因为,我国财政部门在2007年进行了政府收支分类改革,对于预算科目进行了较大的调整,如经济建设支出、行政管理支出等并未在2007年的新预算科目体系中单独体现,虽然新旧科目之间可以进行对比,但在公开的财政统计资料中只能发现部分科目的配对关系,难以对2007年及之后的财政统计数据按照2006年及之前的预算科目进行重新统计.因此,2006年及之前的财政统计数据和2007年及之后的财政统计数据之间不具有可比性.因此,不能直接用1998～2010年的数据进行面板数据分析,而必须将数据划分为两阶段,即1998～2006年和2007～2010年分别进行分析.在2006年及之前的预算科目中,政府所提供的各项公共产品和服务,主要分为三大部分,即经济建设支出、基本公共服务支出和行政管理支出.选取1998～2006年各省的数据,使用Eviews6软件,计算结果如式（4）所示：
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△G总等于0.1772247△G经济+0.325182△G服务+0.44176△G行政 （4）
（0.0000） （0.0000） （0.0000）
t等于21.16378 t等于16.51229 t等于21.02652
R2等于0.954819 F等于2588.843 P等于0.000000 D.W.等于1.963819
从2007年开始,我国财政预算科目进行了调整,主要分为一般公共服务、基本公共服务（主要包括教育、医疗卫生、社会保障和就业）和经济社会发展（主要包括科学技术、环境保护、文化体育与传媒、城乡社区事务和交通运输等）.选取2007～2010年各省的财政支出决算数、一般公共服务支出数、基本公共服务支出数和经济社会发展支出数,使用Eviews6软件,计算结果如式（5）所示：
△G总等于0.106551△G一般公共服务+0.733054△G基本公共服务+0.179334△G经济社会发展 （5）
（0.0081） （0.0000） （0.0000）
t等于2.709367 t等于27.68734 t等于11.64059
R2等于0.956158 F等于981.4226 P等于0.000000 D.W.等于2.392542
从式（4）和式（5）中可以看出,模型的拟合优度很高,解释能力较强.从其所显示的系数关系上,可以发现,各地财政支出决算数与经济建设支出数、基本公共服务支出数和行政管理支出数（或称一般公共服务支出数、基本公共服务支出数和经济社会发展支出数）都具有显著的正相关关系,这说明各地之间的财政支出结构具有高度的相似性.无论经济发展水平、民族构成、风俗习惯等方面存在如何的不同,在财政支出的增长中,各地同一类支出项目的增长对财政支出增长的贡献率大致相同.
从以上对我国大陆地区31个省市地方财政收入和支出的面板数据分析可以发现,我国地方财政存在着较为明显的同质性.事实上,我国各省市之间在经济发展水平、地域特点、产业结构、资源状况、民族构成等方面都存在着较大差别,因此,这种同质性不是由经济社会发展状况决定的,而是由上级的计划和指标决定的.这说明,各省市虽然在提供公共产品等方面取得了一定的公共性改革成效,但还没有完全脱离“计划财政”的桎梏,与“公共财政”的要求还有一定距离.
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三、地方财政同质性引发的问题 从财政自身来看,地方财政的同质性影响了地方财政以及财政整体的活力或自主能动性,不利于财政的创新及其扩散,不符合地方财政对居民需求“回应性”的要求,而且也成为地方财政间不合理竞争的诱因之一,损害了财政税收活动的法律性和威信；从社会发展来看,地方财政的同质性成为我国基本公共服务提供地区间不均等的传导器；从经济发展看,地方财政的同质性不利于经济结构的优化,且间接加剧了地区间经济发展的不平衡.
1.不利于财政的创新及其扩散.自熊彼特提出“创新是经济发展的根本推动力量”的观点以来,创新这一概念被广泛地用于经济社会发展的诸多方面.财政实务部门和理论界也经常提出“创新”之词、推出“创新”之举,贯彻“与时俱进”的精神.然而,地方财政的同质性,即各省市政府在财政收入和财政支出方面以基本类似的结构对本地区的公共事务进行管理,中央政府以统一的标准和方式对各省级财政进行管理,导致财政管理体制僵化、管理方法单一,非常不利于财政管理的创新.同时,地方财政同质性所反映出来的自上而下的管理体制也被推广到财政创新活动上,在我国,地方性的财政创新为数较少,其中较有影响的就更少了.即使一些优秀的做法,如广东的“阳光财政”、神木的“全民免费医疗”等具有
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