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【摘 要 】直面我国县乡财政困难的难题,积极探讨解决对策,促进财政工作良性发展,是当前各级政府必须面对的一个重大而又迫切的任务.从不同角度分析了我国县乡财政困难的原因并且探索提出解决问题的对策.
【关 键 词 】县乡财政 财政体制 政府债务 转移支付
一、我国县乡财政的困境
县乡财政是我国财政体系中的基础环节,也是县域经济发展的重要推动力量,对整个国家财政收支具有举足轻重的影响.当前,全国大多数地区县乡财政困难的形势十分严峻,发展不平衡和赤字问题十分突出,财源结构不适应新体制的矛盾日趋明显,地方财力不适应经济发展需要的矛盾十分尖锐.
二、县乡财政困难的原因分析
(一)县域经济发展水平低,经济结构不合理.
经济发展水平高低是决定财政收入丰裕程度的最重要因素.只有县域经济的可持续发展,才有县乡财政的可持续增长.当前,县乡财政可用财力增长乏力,根本原因在于经济发展不够.一方面是农业基础设施建设滞后,另一方面是工业支撑能力不强.
(二)财政供养人口过多,“吃饭财政”现象严重.
我国乡镇机构设置都上下对口,导致机构臃肿、财政供养人口庞大.财政供养人员的支出负担过于沉重,结果必然是“吃饭财政”挤占公共财政,甚至连“吃饭财政”都保证不了.“吃饭财政”挤占了公共财政,但公共财政支出并不能因此减少.诸如基础教育支出和道路建设等公共建设项目的资金来源,无非是集资摊派、借款欠款,这也就成了基层财政严重的债务危机的一大源头.
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(三)财政管理体制不合理.
分税制财政管理体制实行以来,央财政的宏观调控能力得到强化.但这种体制也存在一些不尽合理的问题.一是财权过多的向中央集中.新的分税制财政体制将大部分税种做为共享税,县级基本上没有固定收入,而财政收入增量的绝大部分又被上级财政拿走.二是事权过多的向下级靠拢.县乡政府履行事权与所需财权极度不对称,自身财力与支出责任不匹配,县乡政府承担了一些本该由上级承担的职能,如农业、基础教育、社会保障等.三是县乡自身调节能力弱.虽然中央财政有多种专项转移支付,但由于都有特定用途县乡财政没有支配权力,相应弱化了县乡财政自身调控能力.
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(四)县乡债务形成原因复杂,加重了财政风险.
县乡债务的形成,既是多年财力不足累积的结果,也有政府行为失当转化的因素,还有体制性、政策性原因.政府政绩考核的主要指标都是GDP的增长,这就诱使地方政府片面追求规模扩张,通过举债来大搞政绩工程,从而加大县乡财政压力.在县乡债务中,除直接显性债务外,隐性债务和或有债务的规模到底有多大,仍然是一个未知数.财政系统之外的政府隐性债务和或有债务的大量出现,增加了县乡负债和财政风险的控制难度.
三、解决县乡财政困难的对策
(一)积极发展县域经济,培育有效财源.
作为县乡财政,摆脱困境的主要途径就是发展经济,只有做大做强经济,解决县乡财政困难才有可能.首先,根据县乡优势发展经济；其次,加大招商引资力度,要充分利用资源、区位等优势,引进和吸纳社会资金、技术、人才等投入地方经济建设发展.同时,综合运用国债、税收、财政贴息等多种政策手段,积极推进乡镇企业改革,培育和发展县域经济的各类市场主体,创造更加公平、开放、宽松的财税环境,不断增强县域经济发展的内在动力,促进县域经济的稳定增长.
(二)精简机构,建立地方财政运行监督和绩效评价体系.
国家应当用法律的形式对县乡政府机构的设置及其人员编制进行规定,尽量减少机构数量,用综合性机构取代专业性机构.人员编制上严格按照人事部门核定的定员定额标准,清退分流超编人员,取消人事任命制度,贯彻公务员制度.同时,应因地制宜制定科学的官员业绩考核制度,突出地方特色,促使基层政府官员认真解决老百姓碰到的困难和问题,营造老百姓真正满足和拥护的政府.
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(三)科学合理的划分财权和事权.
解决县乡财政困难的一个有效途径是完善县乡财政体制,调整中央和地方政府之间的财权和事权格局,赋予县乡必要的财权.首先,应当要明确中央与地方政府的事权与支出责任,科学划分政府间的财权与事权.其次,建议中央在财政体制设计上,支持县乡财政缓解困难,适当降低中央和省、市对县乡共享税种的分享比例,或者采取对县乡实行共享税种增量返还的政策,帮助县乡走出困境.最后,增加县乡政府新的财政收入来源.在统一税收、适当分权的前提下,赋予县乡政府必要的税收管理权限,完善县乡地方税收体系.
(四)进一步深化和完善转移支付制度.
我们应当借鉴西方发达国家均等化转移支付指标设计与方式的经验,建立起有中国特色的转移支付制度体系.一是提高均等化转移支付比重,降低非均等化转移支付比重,尤其是要逐步减少专项类转移支付,以便调动地方政府、尤其是调动县乡政府当家理财的积极性.二是为解决不同地区之间公共服务的均衡问题和促进中西部发展,应尽快建立横向转移支付制度.
(五)解决县乡政府债务,降低财政风险.
解决县乡财政困难,还必须解决县乡政府债务问题.首先,要对县乡债务进行全面清查,摸清底数并核实情况,明确性质和确认责任归属,为全面解决债务问题奠定基础.其次,明确划分偿债责任.原则上说,县乡债务的形成过程中,有相当一部分是由于上级政策和财政体制造成的,由此而形成的债务应由中央、省、市政府来承担；由县乡政府投资的项目失败、“政绩工程”、“形象工程”或担保而造成的负债,县乡政府应自己承担.最后,应建立一整套科学的债务管理和风险预警系统,把县乡政府债务控制在可控的范围之内.
参考文献：
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