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2015年新年伊始,养老保险制度改革的步伐突然加快.如今,并轨一事尘埃落定,然而财政缺口的问题却并未解决.甚至,更高的缴费比例预计将带来更大的财政压力.
在此大背景下,如何提高养老基金管理水平,如何统筹账户收支,养老保险制度本身的精细化改革成为无法回避的关键.
改革的成本
今年1月14日,国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（简称《决定》）,机关事业单位工作人员将同样缴纳社会保险.
为了减少改革阻力,《决定》明确了“改革前与改革后待遇水平相衔接”的基本原则,保证现有机关事业单位工作人员的利益至少不受损失.新人新办法,老人老办法,对于占比最大的改革前参加工作、改革后退休的人员,实行过渡性措施,这是改革难点.《决定》还规定,机关事业单位在参加基本养老保险的基础上,应当为其工作人员建立职业年金,政府缴纳部分为工资的8%.
毫无疑问,新增支出将带来短期巨大的财政压力.
改革前,机关事业单位的养老金不涉及现收问题,仅涉及现付,也就是财政需要列出一笔支出给机关事业单位人员发放退休金.改革后,养老保险制度就变成了一个现收现付制加积累制的混合体系,单位缴纳基本养老保险的20%部分和职业年金8%部分成为新增财政支出,需要再列出一笔钱.
数据显示,我国公务员及事业单位工作人员总计近4000万人.根据社科院经济系博士陆明涛在《中国养老金双轨制并轨改革的成本测算》中的计算,如果以2010年为时间节点,“老人老办法”需要3.9万亿元,&
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因此,此次改革极大地考验着地方财政.人社部社会保障研究所所长金维刚表示,改革以后地方财政的负担问题肯定是存在的：“肯定当期征缴的都需要用于当期支付,尤其是机关事业单位养老保险制度改革更多是靠财政,所以这一块当期肯定不会有积累的,很快就会支付掉.”
针对这一状况,《决定》指出,建立健全基本养老保险基金省级统筹,暂不具备条件的,可先实行省级基金调剂制度,明确各级人民政府征收、管理和支付的责任.这种手段,可以一定程度上缓解省内各级政府之间的财政失衡状况,弥补地区差异.
“看城镇企业基本养老保险运行近20年的结果――3万亿元的个人账户空账,就可想象此次并轨后,机关事业单位养老保险必定会是空账运行.”社科院世界社保研究中心副研究员张盈华表示,“空账运行并不可怕,但是从长远角度看,会留下很多问题.”
“做不实”的个人账户
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十八届三中全会提出的养老保险改革基本方针是“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,完善个人账户”,这也是《决定》的基本目标.社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示,从做实个人账户试点向完善个人账户制度转型,意味着个人账户功能定位的重大改变.
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养老保险统账结合模式,初衷是发挥社会统筹和个人账户的二者优势,实现预期稳定和多缴多得.但在昔日的执行过程中,由于地方政府无力承担从现收现付制向部分积累制的转制成本,个人账户缴费不得不用以发放当期养老金,“空账”由此而来.
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中国一度试图做实基本养老保险个人账户,避免空账运营.2001年,由辽宁省开始试点,此后扩大到了吉林、黑龙江等13个省市.2008年以后,再也没有哪个省份愿意加入到做实个人账户的行列之中.由于中央财政仅对少数几省进行有限比例的补贴,东部试点省份完全由地方财政解决,大部分地区的积极性不高.
上海市人社局数据显示,上海每年城镇基本养老保险基金赤字严重,财政补贴已是常态.2007年-2013年共计补贴538亿元,主要用于当期养老金的发放.其中,2007年-2008年挤出102亿元做实账户,此后均未做实.截至2013年,做实账户基金仅为123亿元.
而从全国来看,直至2013年,养老保险个人账户“空账”已达3.1万亿元.
不仅地方政府“做实”积极性不高,中央的积极性也在消退.郑秉文解释道,各级政府都意识到将财政资金存在个人账户,将变成永远都不可能收回的“沉没成本”.扩大补贴规模,等于将更多的财政资金置于贬值风险之中.
宣告做实养老保险个人账户试点失败的标志性事件,是2010年以来中央财政对辽宁试点补贴处的暂时中止,当期发放的缺口全由辽宁省闲置的个人账户资金补足.
此次,中央不提“做实”而提“完善”,为个人账户转向名义账户制提供了改革的空间,财政部部长楼继伟说道：“名义账户制并不等于是欠账,并不等于空账运行,它是一种可选择的模式.”
名义账户制度的全称为“名义缴费确定型”,本质是在融资方式上实行现收现付制,在给付方式上采取缴费确定型.简而言之,就是个人账户中虽然没有真实资金,但是会记录个人缴费和收益账单,作为未来发放养老金的依据.
郑秉文认为,在目前统账结合框架内,个人账户部分从做实账户转向名义账户,不仅仅是简单的个人账户从实账到空账的转变.“这轮改革是制度升级,是结构调整,目的是增强多缴多得的激励机制,强化精算中性因素.”
分摊改革成本,分到百姓头上?
对于改革带来的财政压力,中央曾多次公开表态以安抚人心.人社部副部长胡晓义曾表示：“实际上,现在养老保险的基本制度模式是现收现付,部分积累,主要是代际赡养的模式,工作的一代缴费来供养已经退休的一代.所以实际上不完全是看上去那样同时筹措两笔巨额资金,而是可以做财务上的转化.目前,财务安排上不存在问题.”
然而地方财政的拮据显而易见,这会影响他们推行养老保险改革的主动性与积极性,如此,中央转移支付就成为了解决改革成本问题的关键.中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南指出,养老金双轨制改革的思路很明确,“全国范围同步”意味着不会由地方财力负担全部改革成本.
金维刚也表示,解决这些问题,会通过中央财政转移支付.另外,在职业年金方面,如果是机关事业单位,单位缴费的8%是属于记账式的,并非直接缴费,而是到退休时才兑现,“这也是考虑到地方财政的压力,所以当期缴费的时候,尽可能减少这方面当期的预算和支出.”
同时,在养老金并轨方案被全国人大常委会审议之后,清华大学就业与社会保障中心提出了一套延迟退休方案：自2018年起实施渐进式延迟退休改革,最终使男女退休年龄统一调整到65岁.
有研究显示,退休年龄每延迟一年,养老统筹基金可增加40亿元,减支160亿元,总计减缓基金缺口200亿元.但是,民众的反对之声可想而知,新华网一项2万多人次参与的调查显示,超过92%的人反对从2018年起实施延迟退休.
经过精算,如果60岁退休,领养老金139个月,就是约11年半之后,才算拿的和交的一样多.如果65岁退休,“回本”的年龄则会超过国人的预期平均寿命.
除了延迟退休方案之外,还有一些关于弹性退休、国企多缴的改革建议,都是出于分摊改革成本,弥补养老金缺口的目的.《决定》相应的实施细则尚未出台,不确定性还有很多.但可以确定的是,许多地方财政压力巨大,只等着并轨与全国统筹来“接盘”.
相关参考资料：
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