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[摘 要 ]目前,我国正逐步在高等学校中推行国库集中支付制度,这一做法将对高校财务管理产生深远影响,高校财务管理某些方面也因此发生革命性的变化.文章对实行国库集中支付下高校财务所面临的问题及挑战进行分析,并提出了应对措施.
[关 键 词 ]高校；国库集中支付；财务管理；措施
国库集中支付制度是市场经济国家普遍实行的国库管理制度,已经被西方发达国家长期公共财政管理实践证明了的行之有效的财政国库管理制度,是一种以国库单一账户体系为基础,资金拨付以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度,其最终目标是最大限度地减少国库拨出资金的库外沉淀和闲置浪费现象.在我国,国库集中支付制度是以计算机网络技术为依托,以提高财政资金使用效益为目的,由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户,将所有财政资金存入国库集中支付专户,单位在支付款项时提出申请,经国库集中支付机构审核后,将资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度.
国库集中支付制度是我国公共财政体制改革的重要内容,在规范财政收支管理,建立有效的财政监督机制,增强政府宏观调控能力等方面起到了积极的作用.在高校中推行国库集中支付制度,将对高校的预算管理和会计核算产生深刻的影响.
一 国库集中支付制度对高校财务管理的促进作用
(一)有利于对高校的财务进行监督、管理
国库集中支付可以分为财政直接支付和财政授权支付两种方式,未支用的资金均保留在国库单一账户,由财政部门代表政府进行管理运作.这要求将高校所有的财政性经费乃至业务性收入要全部上缴到财政统一账户下的分类账户中,由银行代收,财政部门统管,并且高校的用款计划必须经财政部门审核批准后方可使用.对高校申请的没有预算指标的用款计划财政部门有权不予审批.这样在高校的支出行为发生时,无论是财政直接支付还是授权支付,对不符合规定的支付以及没有计划的拨款申请,都能在发生前加以制止,从而形成了对财政资金的全过程监督.
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(二)有利于加强高校的预算管理
实行国库集中支付制度以后,财政资金不再直接下拨到高校,而是由财政支付中心将年度经批复的部门预算和追加调整预算通过网络以指标的形式下达给预算单位,各预算单位按照指标的数额在年度内分月编制用款计划,经上级主管部门汇总后上报财政部门审批,财政部门根据审批后的批复计划给预算单位下发用款额度.这就要求高校要加强编制预算的准确性,改变过去财政资金预算支出执行情况不
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实行国库集中支付制度,财政按实际支付数反映支出,人头经费、专项经费均采取直接支付,高校不能随便改变项目和用途,专项经费必须事先提出详尽的论证报告和预期效益,预算的执行与财政资金的实际支出在时间上一致,这样可以从源头上促使单位按预算规定执行,防止挪用财政资金,对高校在预算执行上起到了一定的制约作用.
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(三)改变了高校资金的运作方式,提高了资金的使用效率
实行国库集中支付后,高校的财政性资金支出活动,全部纳入了国库单一账户体系运作和管理,改变了以往财政性资金层层拨付程序,而采取一种直接式的拨付,在很大程度上避免了财政资金在拨付过程中“截留、挤占、挪用”现象的发生；最大限度地减少财政资金的流转环节,从而达到降低政府运作成本和节省财政资金的目的,也可以有效地促使闲置、沉淀的财政资金有所作为,提高国库资金的使用效益.同时,对高校的账户管理由分散到统一,改变了许多高校以往开设“多头账户”的局面,提高了财政资金使用的规范性、安全性、有效性.
(四)对加强廉政建设也有一定的促进作用
实行国库集中支付后,财政部门对高校资金流向的监督力度较以往加大了许多,这就有效地改变了目前某些高校存在的多头开设账户、预算内转为预算外、小金库、账外账等现象,从源头上防止违纪违规行为的发生.
二 目前我国实行国库集中支付存在的问题
(一)影响了高校的筹资能力,降低了与银行谈判的砝码
随着高校扩招、大学城建设,学校需要大量的银行贷款.在以往模式下,高校在不同银行发生的贷款,都必须通过在该行开设的账户还本付息,财政预算内和预算外资金最终都拨付到在高校存款账户或支付账户上,而银行也是通过高校在其账户上的资金沉淀作为审批贷款的重要依据,高校可以比较容易地从商业银行获得贷款.实行国库集中支付制度后,对高校来讲学校收到的不再是实拨资金,而是国库零余额用款支付额度,需要增设新的会计科目零余额账户,这使高校财政拨款不再是以货币资金的形态存在,改变了资产负债结构,降低了资产总额,高校在商业银行的账户被取消,只允许在指定的商业银行保留零余额账户,且该零余额账户也是由财政部门指定,只有计划额度,没有实体资金,余额保持为零,这就使高校在银行的实际存款趋近于零,没有了银行存款的沉淀,没有了收费权的质押,商业银行由于惧怕信贷风险而不愿贷款给高校,增加了高校筹资的压力.而在还贷方面,按照规定单位零余额账户又不得向其他贷款银行划账还本付息,对于贷款高校造成资金支付障碍.
(二)使用资金的方式发生改变,高校的自主权受到限制,降低了高校的竞争力
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在实行国库集中支付之前,高校主要是采用“大收大支”、“收支两条线”的方式,可以机动、灵活地使用资金.高校实行国库集中支付后,财政部门根据已批复的部门预算和用款计划,直接向指定给高校的零余额账户下达用款额度,高校只有部门预算和用款计划额度的使用权,而没有资金的调度权,高等院校的财务管理权特别是财政资金的审批权和调度权已在实质上很大程度收归于国家财政,高等院校的财务管理活动被压缩成单一的预算管理活动,仅存有单一的预算自主权.例如,目前,多数高校的后勤部门和医院经费实行独立核算,其服务收入绝大部分来自学校拨款,而按照《财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》要求“不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金”,使得后勤和医院经费难以按惯例结算,零余额账户的支付规定无疑对高校向所属下级单位银行账户划拨资金产生了障碍.另外,在国库集中支付下,由于对专项资金统得过死,学生基本经费被医疗等费用占用比例较大,货币资金周转不畅,资金不能合理调度,从而造成应由基本经费负担的项目被转入专项经费,使得预算与决算相脱节,造成账表不一致,不能真实反映学校的会计信息.
(三)申请资金拨付手续烦琐,资金到位不及时,影响学校的正常运行
目前,由于财政部门、征收机关、高校、国库还没有全面联网,预算编制和预算执行管理系统都没有建立起来,高校内部的电子化财务信息系统由于技术问题无法与财政信息系统对接,再加上中央银行和商业银行以及各商业银行之间的实时清算系统也不完善,这一系列问题导致按照规定财政授权支付或财政直接 支付不能及时到账,这将会影响高校事务的正常进行.例如,通常修购资金、科研专项等经费都是等到当年财政预算批复后才下达,有时甚至到12月才到款,而属于基本支出和部分项目支出的资金按规定只能在当年列支,否则将作为净结余资金被财政收回由于拨款不及时,使得高校许多财政专项当年无经费启动,年终财务部门只得虚列支出以保留资金；而需要购买的设备又不敢签订合同,只能等待下半年资金额度基本到位后才会正式实施,对于科研工作有一定的影响.基建工程项目必须经过财政部驻当地财政专员审核、寄送教育部、转财政部国库司审批、委托银行支付等一系列复杂的手续,资金到达施工单位一般都需一个多月的时间,若中间任一环节审核出问题,都将延长付款时间.这样不仅影响项目施工进度,也使得施工单位因资金成本的增加而与学校产生合同纠纷.
(四)增加预算编制的难度
实行国库集中支付后,高校必须按月编制用款计划上报财政部门,这就要求高等学校的预算具体、准确、完整.但是我国目前的部门预算内涵不清,若干个会计主体的预算汇集到一张预算表中,导致预算或重复或遗漏,根本做不到准确、完整,尤其是对专项预算编制没有推行“零基预算”编制方法,实际工作中遇到了一个部门同时掌握多个专项时,为了调剂资金,出现了专项资金混用的现象.目前,大多高校实行的是一级财务管理,实行国库集中支付后,为了让预算编制更加准确,就必须在学校各部门有专门人员进行预算管理,这加大了各部门的工作量.
三 对国库集中支付下高校财务管理的建议
(一)建立健全与国库集中支付相配套的规章制度
实行国库集中支付后,原有的一些财务制度已不能与高校发展现状和国库集中制度改革的要求相适应,高校财务账户管理,会计体系、资金支付方式发生变化,因此修改完善相关的管理办法,妥善解决实际中出现的新问题,结合高校的特点和管理的实际情况,尽快修订和完善国库集中支付制度改革相关管理办法和配套制度,尤其是解决单位零余额账户与经费存款账户并存等问题是当务之急.从宏观来说,实行国库集中支付后,新的财政国库机构体系建立、银行账户管理、资金支付方式等发生了重大的改变,现行的《中华人民共和国预算法》、《支付结算办法》、《票据法》、《现金管理办法》等已不适应新形势的需求,应进行修改和完善.从微观来说,国库集中支付制度的实施使高校的财务管理、运行机制等发生了较大变化,高校应根据国库集中支付制度的要求,结合本单位的实际制定合理的规章制度,完善内部控制制度、工作程序、职责分工,加大对预算资金执行的监督等具体内容,保证国库集中支付制度的有序运行.
(二)完善预算编制,加强预算执行力度
国库集中支付制度,是建立在科学规范的财会预算基础之上的.完善高校的预算编制,可以将预算支出按部门和支出项目进行细分,为国库集中支付制度推行提供可靠的保障；在“大收大支”的综合财务预算的基础上建立科学的预算定额和指标体系,区分人员支出、正常业务支出、项目支出,根据不同的支出性质,确定采用不同的资金支付方式,并且必须服从财政管理体制中的政府采购、国库集中支付制度的要求.高校还要把国库集中支付改革作为巩固部门预算改革成果的保障机制来实施,通过实行国库集中支付,对预算指标和用款计划进行严格控制,从而保证部门预算的严肃性,要求校内各用款单位及相关资金管理部门要密切配合,准确、按时报送用款计划,使资金严格按计划支付,杜绝无预算的支出.
(三)积极搞好银校合作
国库集中支付的实施使学校的财政资金纳入国库集中支付,学校失去短期资金沉淀的优势,并被剥夺了作为法人主体选择银行的权力,从而削弱了学校与银行合作的基础,但这并不代表银行从此不与学校合作,学校应积极行动,采取各种办法,努力改善与银行的合作关系,例如,高校在和银行沟通研究后,结合自身的业务特点,由银行开发网上报账一体化财务系统软件,并在报销中实行“公务卡”报账；在学校中,银行出资安装圈存机,将银行的“一卡通”业务在全校推广,在方便学生的同时也为银行增加了万余名的客户.
(四)提高会计人员的从业素质
由于国库集中支付制度改革所涉及的知识领域、业务领域都很广,这就要求国库操作员、计划编报员、审核人员、制单人员及会计主管人员不仅要了解国库集中支付制度,还应熟悉国库支付的操作流程与工作方法；不仅应具备扎实的财务理论功底和较强的业务工作能力,还应掌握一定的计算机网络知识.针对这种情况,各高校财务部门应不定期加强会计人员的职业素质和道德素质建设；实行会计人员轮岗培训和业务交流,改变“一人负责一摊事务”的工作观念；要求会计人员要了解国库集中支付制度,熟悉其操作流程与工作方法；具有一定的现代财政经济管理知识,不断提高工作水平和业务能力,保证国库集中支付制度在高校的顺利实施,有效促进高校教育事业的蓬勃发展.
综上所述,高校实行国库集中支付是构建社会主义公共财政框架的必然趋势,高校应及时更新观念,提高预算管理水平,并与银行加强合作；同时国家也应根据实际情况,出台相应的法律法规,来化解国库集中支付制度与高校现行的管理制度之间矛盾,以推进国库集中支付制度在高校的顺利运行.
参考文献
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[4]王卉,高校预算管理系统的研究[J],教育财会研究,2006,(2)
作者简介：朱杉(1979- ),女,汉族,福建中医药大学,研究方向：学生收费管理与财务报销审核.
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