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开栏语
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李克飞,1964年生,新疆石河子人.1987年毕业于陕西师范大学,1997年获法学硕士学位.2000年任职于自治区高级人民法院兵团分院.现为兵团分院研究室副主任.参与编写《法学基础理论》（中国警官教育出版社1990年）教科书,并担任副主编；参与编写《人生的困惑》思想道德教育参考书（中国教育出版社1992年）.近年来,在公开刊物上发表了《国有企业股份制改造应当注意的问题》《我国证券立法模式初探》等论文十余篇.2004年,主持研究了兵团农牧团场职工人身损害赔偿的法律适用问题,出台的《关于审理人身损害赔偿案件若干问题的指导意见》在兵团各级法院中广泛适用.
改革开放以来,兵团农牧团场除了戍边固土、维护新疆的稳定和国家的安全外,也和全国农村一样集中精力落实和完善以职工家庭为基础的土地承包制度.但是,农牧团场与地方农村有着明显的区别,实行的土地承包也就存在着较大的不同.《农村土地承包法》和最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》没有规定像农牧团场这种全民所有制形式的土地承包.因此,新疆兵团农牧团场的土地承包如何适用法律,就成为审判中的疑难问题.
一、兵团土地承包与农村土地承包的区别
承包土地的性质不同
兵团农牧团场的土地既不属于城市市区或者郊区,也不同于农村,但从兵团产生的历史背景和管理体制来看,兵团使用的土地都属于国家所有.农牧团场只是依法代表国家行使国有资产管理权,具体则由职工与农牧团场通过签订承包合同从事农业生产经营活动.农村承包的土地依法属于农民集体所有,现实中存在3种形式：乡镇农民集体所有权、村农民集体所有权和村内农民集体所有权.农民集体所有的土地,依照法律被征收或者征用后,国家应当进行补偿,而农牧团场使用的国有土地不存在征收或者征用的问题.
兵团农牧团场中还有一种特殊的所有制成分,即在极少数团场内存在着集体所有制连队,土地属于集体所有,但所占比重很小,农户承包土地则是按照兵团国有土地的性质进行的.
承包土地的主体身份不同
农村土地承包的发包方为村集体经济组织或者村民委员会或者村民小组,承包方是农民.农民承包土地必须具备农村集体经济组织成员资格,否则不能成为土地承包的主体.农民依法享有的土地承包经营权是其安身立命的根本,只有通过承包土地,才能获得生活保障和其他社会保障.“农村居民取得非农业户口的,往往仍需以集体经济组织农村土地保障其基本生活.”
兵团土地承包的发包方为农牧团场,承包方是职工（少数为集体所有制农户）.农牧团场通常作为全民所有制企业对待,对国家授予其经营管理的土地和其他财产依法享有经营权.兵团的职工以与农牧团场形成劳动管理关系而获得身份.2003年农业部和公安部联合下发了《关于落实农垦系统国有企事业单位职工及家属非农业户口政策有关问题的通知》,全部将兵团职工从农业户口转为非农业户口.兵团的职工享受养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保障,并按国家政策享受工资和离退休待遇.
承包方的负担程度不同
目前,农村已取消了农业税,农民承包土地不再向发包方和国家交纳任何费用,大大减轻了农民的负担.
关于国有农场税费问题,国务院办公厅发布了《关于深化国有农场税费改革的意见》,要求国有农场要积极推进税费改革,减免农（牧）业税,将农场土地承包费中类似农村“乡镇五项统筹费”的收费全部免除,防止通过调整土地承包费加重农场职工负担.兵团正积极制定措施朝这一方向努力.目前,兵团职工承包土地除向发包方按兵团规定交纳国有土地使用费外,还要交纳一定的社会保险五项统筹费、工会经费、教育经费、职工福利费和社会公益性费用等.兵团集体所有制农户除不交纳社会保险五项统筹费、工会经费、教育经费和职工福利费外,其他费用要参照全民所有制职工交纳.
承包形式和经营权流转方式不同
按照《农村土地承包法》的规定,农村土地承包采取集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包.这是我国法律规定的家庭承包和其他方式承包两种承包形式.“家庭承包主要是耕地、林地和草地,承包地具有强烈的社会保障和福利功能”.家庭承包是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位、人人有份的家庭土地承包经营,强调的是福利性和生活保障性.所以,除林地外的家庭承包中,承包经营权不能继承,但承包期间取得的利益可以作为遗产继承.其他方式取得的承包经营权可以继承.在农村土地承包中,以家庭承包取得的承包经营权可以通过转包、出租等形式流转；以其他方式取得的土地承包经营权可以通过转让、出租、入股、抵押等形式流转.
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兵团农牧团场土地承包,因其所有制性质的不同而有所区别.农牧团
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承包方的种植权和产品分配权不同
农民承包土地后,种植什么作物,国家不去干预,只在宏观政策的调控下积极引导农民种植农作物.农民承包土地享有完整的种植权和产品处置权.
兵团职工承包土地要受到国民经济发展和整体利益的约束,带有较强的国家调空和浓厚的计划性.职工除了划分的“两用地”完全自主外,“大田”农业承包需按照国家政策种植农作物,每年与农牧团场订立一次“订单”合同,约定农产品必须销售给发包方,收益和风险按一定比例于合同中确定,保证职工和农牧团场收益共享、风险共担.因此,兵团农牧团场职工的种植权和产品处置权要受到很大的限制.
二、兵团土地承包涉及的法律适用问题
土地承包中合同法律关系的处理
农村土地承包中的法律规范是针对农民集体所有制制定的,全民所有制条件下的土地承包法律关系还是一个空白.因此,兵团土地承包的特殊性,决定了兵团职工与农牧团场签订的土地承包合同难以适用《农村土地承包法》及其司法解释的规定.在我国法律体系中,《土地管理法》、《森林法》、《农业法》只是对国有企业、职工和承包经营进行了原则性的规定,但就单纯的土地承包关系而言,农牧团场与职工之间形成的是平等的合同关系,签订承包合同的依据是兵团的“1＋3”文件,而不是《农村土地承包法》及其司法解释.实践中,兵团土地承包合同约定的权利义务关系本身也突破了《农村土地承包法》及其司法解释的规定.“1＋3”文件是兵团专门规范农牧团场与职工之间土地承包关系的政策性文件,在兵团范围内实施.该文件不违背宪法和法律的基本原则,是报经国务院同意实施的规范性文件,是对法律空白的补充.“1＋3”文件调整兵团土地承包法律关系符合中国特色,符合兵团的实际.
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兵团农牧团场土地承包纠纷诉至法院以后,处理兵团土地承包合同纠纷案件应当依据《民法通则》和《合同法》的规定,参照《农村土地承包法》,着重适用“1＋3”文件.
土地承包中劳动法律关系的处理
综观兵团的体制和管理模式,兵团职工已完全纳入社会保障体系,享受工资和离退休待遇,因此,农牧团场的性质是全民所有制国有企业.用人单位是劳动行政管理者,职工是劳动者,二者之间形成的都是一种劳动法律关系.在农村,集体所有制经济组织与农民之间形成的是一种自治的劳动群众关系,与农牧团场有着根本的区别.在市场经济条件下,农牧团场与职工之间的劳动法律关系往往反映于土地承包合同之中,并约定了相关的劳动法律关系的内容,带有很强的劳动行政管理色彩.这在农村土地承包合同中是不存在的.
兵团农牧团场与职工之间发生的大量劳动争议纠纷,要根据当事人的诉讼请求进行审查.当事人请求的纠纷中属于劳动争议的,按劳动纠纷处理程序办理.实践中,农牧团场与职工之间内在的劳动法律关系的内容,常常与土地承包合同关系融为一体,并订立于承包合同之中.发生纠纷后,当事人请求的属于劳动争议的,人民法院应当从土地承包合同中将劳动法律关系的内容“剥离”出来,按照《劳动法》和有关劳动行政法规处理.
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有关行政法律关系的处理
单纯的土地承包不必然产生行政法律关系,因此也就没有行政纠纷而言.但兵团的土地承包却与行政管理、行政监督、行政执行紧密相连,比如对职工承包经营权的确定、罚款处罚、产品销售的限制等,均表现出一定的行政管理职能.农牧团场的组织机构在我国很具有特殊性,其性质既不是严格意义上的行政机关,也不是事业单位,而应当属于国有企业.农牧团场基于上述管理职能产生的纠纷,仍应按民事法律关系处理,而不能以行政纠纷对待.
对于农牧团场在生产经营和社会化管理过程中,不可避免地发生像公安、林业、卫生、计划生育、劳动和社会保障等行政纠纷,尤其是在当前加快团场城镇化建设和新型团场社区建设中,必然会产生越来越多的土地审批、宅基地划分、房屋拆迁等行政纠纷.发生在农牧团场内的这类行政行为,不是农牧团场本身作出的,而是派驻在农牧团场的行政机关依法作出的具体行政行为.因此,处理这类行政纠纷,人民法院应当将作出具体行政行为的行政机关列为被告,适用行政法和行政诉讼法,而不能以农牧团场为行政纠纷的被告处理.所以,职工与农牧团场之间不存在行政诉讼.
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