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【摘 要】 本文阐述并分析了政府信息公开的含义、理论基础、现状和存在的问题,提出了完善政府信息公开法律制度的措施.要提高立法层级,制定《政府信息公开法》；明确赋予公民知情权；建立有效的监督机制；改变观念、突破传统制度和习惯的阻碍,推动政府信息公开法律制度的顺利实施.
【关 键 词 】 政府；信息公开；法律制度；现状；措施
一、政府信息公开的含义
政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织,在行使国家行政管理职权的过程中,通过法定形式和程序,主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度.［1］政府信息是一种特定信息.政府信息公开法律制度就是要赋予公民获取政府信息的权利.对政府信息公开的理解应注意以下几点：
1.主体
各国根据国情在信息公开主体上作出了不同规定.对于西方发达国家,由于实行信息公开的时间较长,信息公开的主体范围较广,不仅包括政府机关,还包括立法和司法机关.如美国、法国、芬兰.而我国刚刚建立政府信息公开制度,很多条件还不成熟,所以信息公开的范围较窄.我国《条例》第2条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息.明确规定政府信息公开的主体是行政机关.最后在附则部分规定了法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位可以适用或参照该条例.所以我国信息公开的主体可归纳为行政机关和法律、法规授权管理公共事务的组织以及公共企事业单位.我国的立法和司法机关还不是信息公开的主体.
2.公开方式
政府信息公开有两类：依职权主动公开和依申请公开.依职权主动公开往往有法律明确规定,对于这部分比较容易实施.这方面的信息可以通过一些官方出版物,比如部门公报以及政府网站和宣传等途径可以获取.作为政府信息公开方式的核心方式――依申请公开,其重点在于赋予公民申请公开信息的权利.
3.与政务公开的区别
政务公开是指行政机关公开其行政事务,强调的是行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果,属于办事制度层面的公开.而政府信息公开的内涵和外延都要广阔得多,不仅要求政府事务公开,而且要求政府应当将其行使职权过程中获得的信息公开.政务公开的范围并不是十分明确,往往只是表层形式的公开,对于作出行政行为的深层原因不易获得,而且我国的政务公开制度不健全,往往流于形式.而信息公开有信息公开法作为保障,明确了人民群众获取政府信息的权利,公开的范围广、层次深,更能充分保障公民的知情权.
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二、政府信息公开的理论基础
政府信息公开的理论基础,意思就是从法学理论层面上回答为什么要实行政府信息公开.政府信息公开是现代行政法上的一项重要法律制度,支撑政府信息公开制度的理论基础主要有以下三个方面：
1.人民主权理论
主权的概念最早由16世纪法国法学家布丹提出.人民主权指国家一切权利来源于人民,属于人民.人民主权学说来源于法国资产阶级启蒙思想家卢梭的社会契约思想.卢梭认为,国家是社会契约的产物,他指出国家是人民在完全平等的基础上,通过订立契约转让自己的权利所形成的,其目的在于更好地保护每个人的天赋的权利――自由、生命和财产.［2］既然国家是人民按照社会契约的方式建立起来的,那么,国家的一切权力都来源于人民,人民是权利的最终所有者,行政机关是人民权力的执行机关.因此,人民有权了解执行机关的一切活动情况,有权参与国家及社会公共事务的管理并对其实施监督.从人民主权学说角度来讲,政府公开其掌握的公共信息,不是政府权力的体现,而是政府应当自觉履行的最根本的义务和职责.我国《宪法》第2条:“中华人民共和国的一切权力属于人民.”这条规定就是人民主权原则的根本体现.人民主权理论已成为国家和政权机关起源的基础理论,成为行政权力合法性和正当性的理论依据.人民主权理论为建立政府信息公开法律制度提供了最根本的政治理论基础.
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2.知情权理论
知情权(the right to know)又称了解权、知悉权,指公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民密切相关的重大事件,有了解和知悉的权利.知情权的理念是与民主的理念相伴而生的,赋予人民知情权是实现民主的必然要求.我国宪法虽未明确规定知情权是公民的基本权利,但并不是说我国公民就不享有知情权.我国作为一个社会主义国家,人民是国家的主人,一切权力属于人民,公民享有知情权自然是题中之义.而且我国还是《国际人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等的缔约国之一,知情权在我国应当得到法律的承认和保护.知情权是人民主权的应有之义,也是保障和实现人民主权的要求,也是人民监督政权的权利基础.在现代社会,知情权是公民所享有的一项不可或缺的基本人权,也是公民实现其它权利的必要基础和前提.政府信息公开对于行政机关而言,是其应尽的职责,对于公民而言,是其知情权的体现.对于权力和权利的一般关系而言,权利是权力的本源,权力必须以保障权利为目的,以权利为其自身运行的边界.否则,不仅公众的知情权无法从法定权利转化为现实权利,就连权力自身的合法性也会出现危机.建立和完善政府信息公开法律制度是我国作为社会主义国家应当包含的内容.
3.行政控权理论
控权理论是行政法的理论基础,“行政法的第一个定义就是它是关于控制政府权力的法律.控制政府权力正是行政法的核心”.［3］正如孟德斯鸠所说:“一切有权的人,都容易滥用权力.这是万古不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方为止.”［4］权力如果不能有效地控制,不仅会导致权力的滥用,而且会形成权力的恶性膨胀,甚至完全超出法律的范围.而建立健全的政府信息公开制度,使权力的运行过程公开于人民的视线当中,使公众能够了解行政机关的活动情况,对行政执法人员行使职权的行为进行监督,正是对行政权力的行使进行控制的一个重要方面.
三、我国政府信息公开法律制度的现状和问题
1.我国政府信息公开法律制度的现状
我国的政府信息公开法制化的历程较短.第一个公布实施的地方政府信息公开方面的行政规章是广州市人民政府于2002年11月6日公布的《广州市政府信息公开规定》,该规定于2003年1月1日正式实施.而我国的第一个政府信息公开方面的全国性立法是于2008年5月1日正式实施的《条例》.可见我国的政府信息公开的法制化还处于初级阶段,如何来完善我国的政府信息公开法律制度并很好的实施仍然是一个严峻的问题,我们可以说还有很长的路要走.随着我国《条例》的颁布实施,我国政府信息公开法律制度的雏形已经建立,以后就需要根据实施过程中的经验教训来逐步完善这一制度.虽然我国的信息公开制度仍然处于初级阶段,但是我们作为社会主义国家,有着社会制度方面的优越性,我们一定可以在不久的将来建立起完善的政府信息公开法律制度.
2.我国政府信息公开法律制度的问题
伴随着《条例》的制定和实施,我国已经建立起了初步的政府信息公开法律制度.但这并不意味着我国相关制度已经完备,相反的是我们应看到我国直接规定政府信息公开的全国性立法只有这一部,且只是一部行政法规,仅仅有38条,没有与之相配套的法律制度.可见我国的政府信息公开法律制度还处于初步发展的阶段,还存在着很多缺陷,下面将重点阐述我国在政府信息公开法律制度方面的立法缺陷.
（1）立法层级较低,无法解决与现有法律的冲突.作为现在唯一的全国性信息公开立法,《条例》也只是国务院颁布的行政法规,效力要比全国人大及其常务委员会制定的法律低一级,当两者发生冲突的时候,行政法规不能违背法律的规定.然而我国与政府信息相关的法律制定得比较早,比如《保守国家保密法》(以下简称《保密法》)是1988年公布的,这就导致两者的冲突不可避免.但是由于《条例》的立法层级不是法律,这就不能适用新法优于旧法的原理,在遇到冲突的时候就不能适用《条例》,仍然要适用以前的法律,这样就大大限制了《条例》发挥立法的作用.主要体现在与《保密法》和《档案法》的冲突方面.
（2）《条例》本身不够完善,仍需改进.一是没有明确规定知情权,我国宪法没有直接赋予公民知情权,但是从我国的国家性质以及宪法对公民其他自由权利的规定可得知,知情权应当是我国公民的基本权利之一.二是信息公开的范围规定有缺陷,当今国际社会的相关立法通例都采用
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（3）配套法律制度缺失,例外信息的排除没有法律依据.如上文所述,我国《条例》规定的豁免公开的范围主要包括国家秘密、商业秘密、个人隐私,然而《条例》不可能详细的规定这方面的内容,所以必须要有配套的法律规定,这样《条例》才能得到实施.国外的立法普遍是在信息公开法里明确列举豁免公开的内容,然后据此制定秘密法,两者的结合往往是建立政府信息公开法律制度的基础性条件.我国虽然早在1988年就已经制定了《国家秘密保护法》,但是商业秘密法和个人隐私保护法一直没有.我国没有专门规定商业秘密的法律,对于商业秘密保护的规定主要规定在《反不正当竞争法》和《刑法》及其相关法律的规定中.我国没有规定公民的隐私权,在民法中,个人隐私也是纳入名誉权予以保护,这显然不能适应政府信息公开法律制度的需要.个人隐私保护法的缺失,导致行政机关屡屡用行政权力获取公众信息,甚至把一些个人隐私作为商业资源加以利用,谋取利益.制定一部较为完善的个人隐私保护法是我们的当务之急.
四、我国政府信息公开法律制度的完善
1.提高立法层级,制定《政府信息公开法》
为解决我国在政府信息公开方面的立法冲突,制定一部统一的《政府信息公开法》是非常必要的.通过制定《政府信息公开法》,我们就可以依据新法优于旧法的法理,在《政府信息公开法》与《保密法》、《档案法》等法律相冲突的时候适用《政府信息公开法》的规定,这也能促使按照《政府信息公开法》修改《保密法》与《档案法》等相关法律,从而使整个法律体系保持一致,这也是保障政府信息公开法律制度得以实施的前提条件.如果法律制度不一致,或立法理念不一致,均会限制法律实施.一个要求保密,另一个倾向于公开,这样就会让人无所适从,新的法律制度也不能很好的发挥作用.
2.明确赋予公民知情权
保障公民知情权是立法的宗旨,知情权是建立政府信息公开法律制度的权利基础.如果法律不明确立法的权利基础,就会使法律缺乏说服力,缺乏实施的权威.在立法的时候,往往会说根据宪法制定本法,但由于我国宪法并没有明确规定知情权,这就会使建立政府信息公开法律制度缺乏宪法依据.在《政府信息公开法》中明确赋予公民知情权,这并不违反《宪法》规定,因为我国的国家性质以及《宪法》赋予公民的权利中完全包含了知情权的内涵,而权利的明确可以使人们意识到政府信息公开不是恩赐,而是源于自己固有的权利,政府公开信息只是在完成政府应尽的义务.对于制定《政府信息公开法》的立法宗旨,我们可以归纳为：一方面是为了保障公民知情权,另一方面是为了依法行政,建立透明、公正、廉洁政府.
3.建立有效的监督机制
（1）成立中立的专业考核机构.第一,监督主体具备独立性.“即在坚持党的集中统一领导的前提下,监督机构的人员配备、任免、编制、经费等应当脱离地方财政,脱离监管对象”.第二,监督主体要有专业性.政府信息涉及领域广,专业性强,对监督主体的专业能力要求高.
所以,我国可以尝试建立人大、政协、纪检、民意代表等组成的“政府信息公开监督管理委员会”,同时应当坚持民意代表自由推选制,加大民众的参与度.
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（2）建立科学的考核标准和考核程序.由于政府信息公开工作具有明确的工作标准和流程,可评判性较强.故应当明确和统一考核标准,规范考核流程.在考核过程中,实行考核者与考核对象零接触制度、无固定期限考核制度.根据考核的结果实行奖惩,将政府信息公开工作的好坏作为官员奖惩、任免的硬性考核指标.要对政府信息公开工作较好的部门给予奖励,对政府信息公开工作较差的部门责任人员予以惩戒.
4.改变观念、突破传统制度和习惯的阻碍
虽然我国通过改革开放后的努力,在政府信息公开方面取得了一定的成就,但是我们现在面临的实施困境还很多.制定一套完善的法律制度难,但是要实施好这样一套制度更难
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