前言：《世界卫生组织烟草控制框架公约》于2006年在我国正式生效，而多年来我国履约的力度和效果不佳，与其要求相比存在很大距离。深入研究我国控烟低效的原因对于改善我国控烟的现状有着重大的意义，本文运用公共选择理论对我国政府控烟低效的内在原因进行剖析，探寻失败的病根所在，从而对症下药，优化政府的控烟行为，实现我国控烟运动的又快又好的发展。
一、我国控烟的现状
杨功焕，胡鞍钢主编的《控烟与中国未来》（2011）通过对我国控烟的情况的考察和回顾，指出我国控烟效果微弱，吸烟率居高不下；烟草流行后果严重，成为中国人群健康的“第一大杀手”；控烟履约绩效得分很低，与《世界卫生组织烟草控制框架公约》（简称《公约》）要求差距巨大。[1]我国各省市近些年来虽然不断地开展控烟活动，制定各类控烟条例，但总的来说，与反控烟的活动比仍显得势单力薄，且远未取得应有的效果。
二、我国政府控烟低效的原因
公共选择学派用“经济人”视角考察政府及其工作人员，认为政府及其人员同样以实现其利益最大化为行为的准则，政府也是一个有着自我利益的集合体，也同样存在着失灵和无效，即存在政府失灵。从公共选择的视角考察我国的控烟活动，控烟低效有其深刻的原因：
1.由于追求自我利益，控烟无法成为政府的主要政策目标。虽然政府以实现公共利益为目标，但是政府也是由单个个体组成的，仍然是受“经济人”行为准则的控制，根据自身的厉害得失而精打细算。控烟是需要政府花钱出力的公共事业，而对控烟的投资既不会给政府和个人自身带来直接的好处，而且在短期内也很难看到明显的政治成效。因而，总体上看来，政府对控烟的积极性并不高，政府主要关注点都放在了能够带来明显政绩的领域。因此，政府对控烟这样一个比较“迟效”的公益事业一直都不积极，因此虽然签署了《公约》，但很大程度上“控烟”成为一种回应性的口号，在具体政策领域没有得到实际的落实。
2.我国现有的控烟履约机制和体制很不完善，职责权限不明导致行为上的滞后。控烟是虽然是利国利民的事情，但对由“经济人”组成的政府来说却并不是一个具有直接现实利益的事业，因而，在没有硬性的控烟约束指标的情况下，或者说在无外界压力的情况下，政府不会主动加大对控烟。一方面控烟没有成为政府工作的重心，另一方面控烟履约机制和机构之间的职责权限不清晰，不同层级政府之间权责界定也很模糊。由于专门控烟机构和组织的缺位，多部门合作机制和制度缺乏，不同层级政府间在控烟方面的职能和权限不明确，责任无法落实，因此导致我国控烟的低效。
3.控烟监督和约束体制的缺乏，为政府的不作为提供了空间。在公共选择学派看来，当一个人在没有监督和约束的情况下就会进行投机，政府也一样，不受约束和监督的政府通过不作为来追求自身的利益或规避对自己不利的情况。长期以来，我国控烟中的一个重要问题就是缺乏一个有效的监督和约束体制。目前，政府控烟行为是否有力度、效度基本上靠政府自身的评估，虽然政府也设有控烟协调机构，但这种机制是政府的自我安排和自我监督，实际上就成为了政府的自律。由于外部监督的力度和效度较差，因此政府就根据自己对事情的轻重缓急的来配置和使用资源，而不是太多地考量公众的需要，政府难免就成为自身利益或利益集团的维护者。重点和大力发展烟草业的政策和烟草经济带来的巨大利益成了反控烟的主力手，而控烟政策和制度的缺失反映了我国政府控烟的软弱无力。
4.烟草企业利益、政府利税需求以及官员个人利益严重影响着控烟行为。利益集团尤其是烟草企业，通过各种途径和方式进行干预，阻碍控烟政策的出台，或者是变法阻碍控烟政策的实施，严重制约着政府控烟行为。政府掌握着丰富资源的支配权，同时政府腐败的机率也大大增加，寻租活动就会潜在出现。[2]政府机构和工作人员追逐烟草利税成为控烟的法规和政策的缺位的一大原因，烟草利益对控烟主体来说就是一个巨大的“租金”，如果大力控制烟草的话，将会失去如此巨大的“租金”。
5.政企合一的体制制约着控烟行为。烟草专卖局还具有另一重身份就是烟草总公司，烟草总公司的工作是主管全国烟草业的发展，以企业利益作为目标，不断发展和壮大烟草业。烟草专卖局及其人员的政绩、考核、薪酬、升迁等都和烟草业效益挂钩，一方面要发展壮大烟草业，另一方面又要开展控烟活动，烟草专卖局既是运动员[论文代写www.001lunwen.com]又裁判员，相互冲突的双重身份制约着控烟行为。政企合一的体制和个人的利益取向使得各种控烟措施被弱化，控烟举步维艰。
三、我国控烟的未来发展路径
控烟需要政府及其人员转变观念，下定决心，带头拒绝烟草。各级政府和公务人员应当严格履约、带头控烟，不抽烟、不敬烟、不收烟、不送烟，让烟草彻底远离政府的一切公务活动，做文明、廉洁、健康、负责任的表率。[3]
提升控烟履约机构的地位，在国务院下成立专门直属的“控烟工作小组”，把和控烟工作有关的各部委领导人员纳入进来，广泛调动社会组织和公民的积极性，统筹、协调各类的机构和人员，从法规和制度上确定控烟的重要地位，明确职责权限，研究和制度控烟的长远政策和规划，使控烟任务细化到具体的工作中，防止推卸责任，杜绝阳奉阴违。
改革现有的政绩观，变革重视经济增长和注重GDP的政绩考核体系，把控烟绩效纳入政绩考核中，实行控烟实效的一票否决制，用控烟效果作为衡量官员政绩的重要指标，从而把控烟责任真正与官员的考核和升迁相挂钩，增强公务员控烟的认同感和责任感。
完善政府内部的控烟监控体系，同时建立外部监控体系。人民政协通过政协提案的形式可以对控烟执法监督。报纸、广播和电视等形式的舆论监督也是控烟监督的重要方面，大众传播媒介不仅可以成为控烟的宣传助力，也是舆论监督的重要形式。[4]建立最广泛的监督联盟对政府的控烟不作为或反作为行为进行持续和全面的监督，督促政府积极履行控烟责任和义务。
烟草专卖局的双重身份是政府控烟低效的根本症结，必须切断其中的利益关系链条，实现政企分开。由于国有化导致政府与烟草企业的从属关系，使得许多市场问题变得政治化。[5]实行政企分开，烟草企业真正转变为以盈利为目的的市场组织，政府则成为控烟的主体，控烟的对象就是烟草企业，从而为了提供良好健康的生活环境着力解决烟草危害，不在受烟草企业的绑架和制约。
由于公款买烟现象大量存在，公费烟草消费开支巨大，必须从政府开支上杜绝公款买烟的渠道。从预算编制到预算执行环节对公款烟数量逐年进行压缩，严格执行预算定额和标准，严厉追究违反预算的责任。从预算上切断公款烟的经费来源，清除公款烟的生存空间，强化预算对政府支出行为的监督和约束作用，是我国政府未来控烟工作的重要方面。
参考文献：
[1]杨功焕，胡鞍钢主编.控烟与中国未来：中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告[M].北京：经济日报出版社，2011.
[2]谭晓.论基于公共选择理论的我国公共政策制定机制[J].现代商贸工业，2010（7）.
[3]刘永君，李宇遐，尹吉成.论政府的控烟责任与行动[J].医学与哲学（人文社会医学版），2009（10）.
[4]王兆军.试论控烟工作的监督体系[J].中国健康教育，1997（4）.
[5]胡峰，于晓宇.后公约时代基于国家利益的烟草政策抉择[J].管理世界，2009（7）.
作者简介：
程雷（1988-），现为华侨大学公共管理学院行政管理专业研究生，研究方向为行政管理理论与方法，攻读管理学硕士，2011级。
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