国务院2013年9月发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出的“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”（公众和媒体简称为“以房养老”）引发社会热议和争论。有支持的声音，认为“以房养老”意味着盘活已有房屋资源，拓宽养老金筹集渠道；也有质疑的声音，不少公众将“以房养老”与中国社会养老保险基金缺口问题和延迟退休年龄等政策讨论联系起来，担忧政府推卸在养老保障制度建设中的责任；还有反对的声音，认为政府要老百姓拿自己的房子养老。社会对“以房养老”的热议，表明公众对其存在误读、以偏概全等问题，同时也说明我们的社会互信度已经降到了很低水准。对此，民政部及时回应，连续发表声明指出“以房养老”只是一个试点，目的是探索多层次养老服务模式，不会减少和降低政府对基本养老保险的责任。我们认为，“以房养老”是多层次养老保障体系的重要组成部分，试点“以房养老”有利于实现养老金来源多元化，提高老年人生活质量。
一、“以房养老”是发达国家多层次养老保障体系的有效补充措施
“老年人住房反向抵押养老保险”，在国际上一般称之为“住房反向抵押贷款”，其实质是实现固定资产和流动资产的相互转换，增加“房产富人，现金穷人”的养老资金来源，与售房养老、租房养老、分享养老、托房养老和遗赠抚养等同属“以房养老”的具体实现形式。“住房反向抵押贷款”作为一种高级的“以房养老”形态，最早起源于荷兰，是为缓解住房问题而提出的一种措施，后为其他国家和地区所效仿，如美国的“倒按揭”，英、法等国的“抵押房产、领取年金”，新加坡的“反向按揭”、“屋契回购计划”和“乐龄安居花红计划”，香港的“安老按揭试验计划”等，都属于“住房反向抵押贷款”。从实施效果看，美国的“倒按揭”最为成功，本文将以美国为例介绍“以房养老”的具体做法与成功经验。
“以房养老”的通常操作方法是房屋产权所有者将房屋抵押给银行、保险公司等金融机构，后者对房屋进行综合评估后，依据估值定期给房主发放固定养老金，房主继续拥有居住权直至去世，金融机构出售该抵押房屋，所得房款用来偿还贷款本息，剩余部分归抵押人或者其继承人所有。“以房养老”最大的特点是分期放贷、一次偿还，与传统的按揭贷款相反，故被称为“倒按揭”。作为金融产品，“以房养老”兼具抵押贷款和人寿保险的双重特性，不仅涉及房地产业，而且涉及金融业，对房地产抵押评估管理和金融机构的定价能力都有很高的要求。在美国“以房养老”业务的发展历程中，政府采取了培育市场、政策扶持、税费减免、监督审查、信息咨询、资金支持等多种措施创造良好的外部环境，这是一个重要经验，值得我们借鉴。
一是制定法律法规，推动和规范反向抵押贷款业务的发展。《1987年国家住房法案》（NationalHousingAct）阐述了美国政府对于反向抵押贷款的政策：1.为了满足部分老年人口的特殊需要，增加贫困老人的收入，允许把不易变现的住房价值转化为流动性资产或者收入；2.支持、鼓励私营公司参与反向抵押贷款业务，增加反向抵押贷款市场供给方面的竞争；3.确定反向抵押贷款市场需求规模，不断完善产品设计，更好地满足老年人群的需求[1]。1994年Riegle社区发展法案（RiegleCommunityDevelopmentAct）规定，贷款人应向借款人披露全部贷款费用的真实估计，无论这些费用是否被当作费用融资，与反向抵押贷款有关的所有费用都必须向借款人披露，这大大增加了市场的透明度。法案还要求住房与城市发展部（HUD）定期对房屋权益转换抵押贷款（HECMs）的运行状况进行评估并向国会汇报，联邦住房管理局（FHA）负责对产品设计进行改进等。国会还颁布了一些相关的法律法规用以规范反向抵押贷款的运作环境，明确界定借款人收取的贷款费用限额。
二是政府主导，提供公共保险进行担保，推动业务发展。目前美国反向抵押贷款市场有90%以上份额的HECM贷款，就是根据《1987年国家住房法案》，由国会授权联邦住房和城市发展部（HUD）于***年专门面向老年人而设计并推出的，并由联邦住房管理局（FHA）提供风险保证。正是得益于政府机构的担保，反向抵押贷款市场才开始逐步发展起来。美国次贷危机期间，房价大幅下跌，许多房产的市值不足以偿还老人获得的养老贷款本息，联邦住房管理局作为项目担保人动用保险基金弥补银行损失，耗资50亿美元[2]。
三是为反向抵押贷款业务提供税收减免等优惠政策。美国公民在房地产的持有、交易环节分别要缴纳财产税、营业税和所得税等，但将住房通过反向抵押转换成现金用于养老，依照税收优惠政策，则不需再缴纳财产税，用住房余值归还贷款本息时，也不将其视为出售房产后再用现金还贷，可适度减免营业税、所得税，在很大程度上促进了反向抵押贷款市场的拓展。
四是调动市场力量，针对不同客户开发多层次产品，细分反向抵押贷款市场。HUD允许所有具备资质并经FHA授权的贷款机构都可以经营反向抵押贷款业务，FHA则为经批准认可的银行、抵押贷款公司和其他私人金融机构发放的贷款提供担保。房利美于1995年推出了HomeKeeper计划，原雷曼所属的财务自由老年基金公司推出了FinancialFreedom计划。从业务针对性来看，HECMs适合低市值房屋的业主，HomeKeeper适合中等市值房屋的业主，而FinancialFreedom则满足了高市值房屋业主的需求，涵盖了不同消费者的需求。
五是开展投资者教育和咨询服务。在1981年，为了应对越来越大的养老保障压力，美国联邦政府出资成立了国家住房资产价值转换中心（NCHEC），专门向老年消费者进行反向抵押贷款产品知识的宣传和理财教育，为培育反向抵押贷款市场提前做好准备。在反向抵押贷款业务开办之后，联邦政府还规定老年人在申请之前必须到特定机构进行咨询，具体内容包括：帮助借款人熟悉反向抵押贷款的特征、收益和风险，比较各种产品，理解不同的支付方式等，保证老年人能快速而正确地理解和接受反向抵押贷款，选择最适合的产品，避免因误解而遭受损失[1]。
二、中国“以房养老”业务的探索与评价
在2003年，“倒按揭”的理念就被引入我国。2003年3月，时任中房集团总裁的孟晓苏呈递温家宝总理《建立“反向抵押贷款”的寿险服务》的建议稿得到批示。中国保监会对温总理的批文迅捷反应，同年8月向国务院上报《关于开办“反向抵押贷款”有关问题的报告》，肯定了在中国引入“反向抵押贷款”具有重要意义，并提出需研究房产价值的评估、投保人预期平均寿命的确定和财产权的处分问题等三个关键环节，还强调将[www.001lunwen.com第一论文网提供专业代写论文服务]在调研后起草试点方案并进行论证，再报国务院批准实施。孟晓苏于2006年创办幸福人寿保险股份有限公司，参与“倒按揭”产品的研发。此后，“以房养老”受到持续的关注。如政协委员赖明、贺强等先后在2006年、2012年的全国“两会”期间提交“以房养老”提案，中国银监会在2011年9月表示曾就“以房养老”展开过专项调研。在实践中，一些市场机构积极探索，相继推出“以房养老”的具体业务，但由于种种原因，效果均不佳。
（一）南京“以房换养”业务
2005年4月，南京市汤山“温泉留园公寓”开展“给我房子，替你养老”的业务，具体规定为：拥有60平方米以上产权房、年满60岁以上、无儿无女无亲戚的孤寡老人，可将房产抵押给老年公寓，并入住老年公寓。老年公寓在老人有生之年将其房屋出租，若房租高于老年公寓收费标准，超出部分由老人自由支配，老人去世后，老年公寓可将老人房屋卖掉，房款归老年公寓所有。根据调查，只有4名老人入住该公寓，并因公司发生经济纠纷而全部搬出[3]。究其原因，在于其业务限制条件过于苛刻，机构公信力不够，很多老人不敢把房产交给民营机构打理。
（二）上海“以房自助养老”项目
2007年6月，上海市公积金管理中心推出的“住房自助养老”项目规定：65岁以上的老年人，可以将自己的产权房与市公积金管理中心进行房屋买卖交易，交易完成后老人一次性收取房款，同时公积金中心再将房屋返租给老人，双方约定租期，租金与市场价等同，老人也可按租期年限，将租金一次性付与公积金管理中心。该项目推出初期咨询者众多，但真正申请试点的对象仅是个位数。2010年该试点已停止，上海公积金管理中心也表示“无恢复时间表”。项目失败的主要原因在于大多数老人不能接受签约的时候就变更房屋的产权归属，房主担心房价上涨导致损失也是一个重要因素。
（三）北京“养老房屋银行”业务
2007年10月，北京市中大恒基房地产经纪有限公司和北京寿山福海国际养老服务中心联合推出的“养老房屋银行”业务规定：60岁以上老人向养老机构提出养老需求，公司将其原住房进行出租，可选择按年或按月收取租金，老人入住养老服务中心，所有租金用于抵扣老人在养老中心产生的相关费用，房屋产权不变更。该业务仅在养老服务中心刚开业时，局限在中大恒基公司公主坟片区约五六个门店试行，推行不到半年时间就停止，只有少数几位老人通过该方式入住养老服务中心，目前均已离开[4]。试点难以推行的原因主要有以下几方面。一是覆盖范围有限。据了解，“养老房屋银行”主要针对在市区有房、子女在国外而无人照顾的老人，针对群体比较有限，况且这种家庭基本都有足够的养老金来源，不需要将房屋租出去。二是纯商业运作模式缺乏公信力。该业务由一家房屋中介公司和一家刚开业的养老院直接参与，在租价评估、服务水平方面难以建立公信力和吸引力。三是老年人对出租房屋持抵触心态，不愿意把房屋租给陌生人居住，要求保留屋里的所有老设备，与承租人的要求存在矛盾，导致房屋中介维护打理成本加大，收益不理想。
（四）杭州“租房增收养老”服务
2008年6月，杭州市上城区湖滨街道针对无子女、无亲戚、无收入的老人和独居孤寡老人提出了四种“以房养老”的思路：一是租房增收养老，将独居、有房老人安排到敬老院后将其原住房出租，用租金增加老人日常开支费用，租金80%用于老人日常开支费用和入住敬老院费用，20%用于每年房屋维修费用；二是售房预支养老[www.001lunwen.com第一论文网提供专业代写论文服务]，将独居、有房老人安排到敬老院后将其原住房出售，收入全部用于老人入住敬老院的费用和日常开支等；三是退房补贴养老，将独居、有房老人安排到敬老院后，将其居住公房退还给房管部门，房管部门参照市场价予以补助；四是换房差价养老，将地段好的独居老人的直管公房出租，另选地段略差的房屋租赁给老人居住，以地段房屋差价增加老人日常生活收入[5]。从实施情况来看，签订协议的老人基本都选择“租房增收养老”方式。由于很多老人住的房子是公房，没有独立卫生间、厨房，另有一些老人不愿意换住到略差一点的地方去，其他三种方式尚未实施。
（五）中信银行“养老按揭”业务
2011年10月，中信银行率先在国内试点“养老按揭”业务，规定凡年满55周岁的中、老年人或年满18岁的法定赡养人以房产作为抵押，可以向银行申请贷款用于养老。借款人可以分为两类：一类是借款人为养老人本人；二是借款人为养老人的法定赡养人，一般为其成年子女，若成年子女去世或无赡养能力时，有负担能力的孙子女、外孙子女可作为法定赡养人。贷款申请人名下至少要有两套住房，贷款最长期限为10年，贷款利率按照央行公布的同档次基准利率或者上浮。银行根据所抵押房产的价值和合理的养老资金确定贷款金额，累计贷款额最高不超过所抵押住房评估值的60%，且每月支付的养老金不超过2万元。贷款用途必须用于养老，一般包括日常生活费用支出、医疗、其他改善性生活支出等，资金由老年人自主支付，不得挪作他用或用于国家不允许进入的领域。贷款按月分期发放，为方便借款人还款，从第二期开始，银行从放款金额中逐期扣除当月应还本息，剩余资金作为养老金发放到老年人账户[6]。“养老按揭”业务有效解决了以第二套房养老的问题，但其仅仅是一个抵押贷款产品，是用房屋抵押借款还钱，并面临老年人长寿的风险。由于业务规定比较严格，准入门槛较高，目前总体业务量不大。
（节选）
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