我国扩权强县改革理论观点的研究分析_行政管理论文

国家“十二五”规划纲要明确指出，要扩大县域发展自主权，稳步推进扩权强县改革试点，以增强县域经济发展活力。笔者对近年来我国学者关于扩权强县改革的研究进行系统的分析和整理，期望对我国扩权强县改革实践的稳步推进提供理论参考。
一、关于扩权强县改革的意义
县域是连接农村和城市的重要纽带，是统筹城乡经济和社会发展的关节点。早在1982年，中共中央就发出通知，部署在经济比较发达的地区撤销地区行署，实行市领导县制度。经过几轮地方行政体制改革，我国形成了省、市、县三级地方行政体制。市管县体制对推动县域经济发展起到了重要作用，但随着市场经济的快速发展和社会问题的增多，传统的市管县体制已经不能适应县域经济和社会发展的需要。市管县逐步演变成“市刮县”、“市卡县”。针对这一问题，我国从20世纪末开始推行“省管县”改革，旨在消除“市管县”给县域地区带来的种种弊端，通过下放和扩大县级政府管理权力，赋予县域更多发展机会和发展动力。
（一）扩权强县改革相关概念
目前，理论界关于扩权强县改革的研究涉及到以下几个概念。
1.“市管县体制”。市管县体制又称市领导县体制，是中央政府赋予地级市和县级市行政权力，由地级市和县级市领导和管理附近县的一种体制。谢晶莹和王金炳等人认为，它是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制[1]。市管辖若干县或自治县，以经济发达的城市为核心带动周围农村地区共同发展。这是一种城乡合治型的建制模式，这种模式下的市不是城镇型而是一个地域型的概念[2]。
2.“省直管县体制”。省直管县体制是指省级政府直接管理县级政府，省去了中间的地级市环节。姜秀敏和戴圣良两位学者认为，省直管县体制使省、市、县行政管理关系由“省、市、县”三级行政管理模式转变为“省和市或省和县”二级行政管理模式，对县的管理由现在的省管市同时市领导县的模式转变为由省直接管理县和市，市和县成为平级发展的行政层级的管理模式[3]。
3.“扩权强县”。扩权强县是指放权给县级政府，增强县域经济和社会发展活力。扩权强县实质上是权力和利益在市县地方的重新分配和组合。崔开云认为，简单说来，就是将本属于地市级政府的部分管理权下放给县（市）级政府，增强县级政府管理权，并借此激发县域经济活力，推动县域经济社会发展[4]。
（二）扩权强县改革的重要意义
1992年以来，我国陆续有浙江、吉林、河北、湖北、江苏、黑龙江、重庆等20多个省市进行了扩权强县或“省管县”改革试点，并取得初步成效。学者们从不同角度进行了研究，归纳起来主要有以下几个方面。
1.扩权强县有助于搞活县域经济
从理论上说，扩权强县改革的根本目的是增强县域经济发展活力，提高县域经济整体竞争力。放权能扩大县级政府具体权力，推动县域经济快速发展。刘金发认为，扩权强县是县域经济发展的助推器，有助于县级经济摆脱“市管县”体制的束缚，为我国探索新时期区域经济发展的有效模式提供了有益思考[5]。
从实践来看，扩权强县改革的确可以提高试点县（市）的经济发展速度。例如，安徽省于2006年在省内选择宁国、霍山等12个县，赋予这些县部分省辖市经济社会管理权限，2008年进行第二批扩权试点。经过扩权第一论文网专业提供论文代写的服务，欢迎光临www.001lunwen.com强县改革，这些试点县的现代农业有了显著发展。2010年，霍山县全县实现农业总产值14.2亿元，是2005年的2.1倍，年递增12.5%，农业增加值是2005年的1.6倍[6]。四川省2009年试点县（市）实现地区生产总值4753.6亿元，比上年增长14.8%，增速比全省平均水平高0.3个百分点，占全省GDP比重的33.6%[7]。
2.扩权强县有助于增强公共服务能力
扩权强县改革对提高县级政府的公共服务能力具有重要意义。扩权强县涉及省、市、县三者之间利益关系的调整[8]。扩权县（市）在事权或财权方面有了更大的空间，随之有了更广的发展空间。扩权之前，县（市）的事权和财权分配不平衡，多数情况属于没有财权而事权较大。扩权之后，县级政府获得更坚实的财政基础和财政支持。县级政府可以利用这一优势为公民提供更加优质的公共服务，为公民办好事、办实事、办心事，从而增强县级政府公共服务的效益、效能和效率，提高公共服务供给能力。
3.扩权强县有助于提高行政效能
在理论上，扩权强县能进一步优化行政层级、整合行政机构、减少行政审批环节，进而提高工作效率、降低行政成本、提升行政效能。扩权强县将明确政府职能的合理定位，提升整个社会经济生活的统筹协调水平[5]。行政机构的这些正向变化对提高办事效率和行政效能具有明显作用。
在具体实施扩权强县改革过程中，安徽省在2003年7月清理下放首批行政管理和审批事项时，明确指出目的是进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，简化行政审批环节，扩大市、县经济和社会管理权限[8]。行政审批环节的减少有助于提高行政效率和效能。这为扩权强县改革的必要性和有效性提供了实证依据。
4.扩权强县有助于形成新的市县政府关系
扩权强县改革有助于改善各级政府之间的关系。周波认为，扩权强县改革的意义在于它将重新分配市县之间的公共权力，形成新的市县关系，以适应强县发展及新时期行政管理体制趋向的需要[9]。扩权强县改革赋予县级政府更多权力，以改善“市卡县”、“市刮县”的关系，进而使县级政府在经济发展等方面享有与地级市一样的平等地位。经过扩权强县改革，“市管县”体制带来的各级政府之间的复杂扭曲关系可以在一定程度上得到缓解。
5.扩权强县有助于拉近公民与政府的关系
随着信息时代的到来，信息在现代政府提供公共服务方面具有至关重要的作用。孙学玉认为，实施扩权强县战略将突破现有的政府层级架构，恢复地级市的地域性特征，减少部分中间层次，拉进政府与公民、企业和社会组织的距离，使政府成为更加贴近民众的“零距离”政府[10]。
学者们的研究均认识到，扩权强县改革对我国县级区域经济和社会发展具有重大意义。“扩权”能优化行政管理层级、降低行政成本、提高行政效率，为经济发展、社会和谐、民生福祉提供更好的服务。
二、关于扩权强县改革存在问题的分析
扩权强县改革在取得显著成效的同时，存在一些不容忽视的问题。学者们主要从以下几个方面进行了探讨。
（一）省级政府放权不充分，进度不一
省委、省政府出台的改革方案，一方面需要经过省到市、市到县各级政府层层传达动员，另一方面需要各个职能部门自上而下地出台细则和操作程序加以贯彻实施。由于各个职能部门制定具体实施方案的进度不一，使得一些部门的审批权不能及时下放到位，造成对接工作脱节，使试点县部分工作陷入尴尬局面——对于仍需市级政府办理的审批或事项，市级部门不予受理，而县级部门又无权受理[11]。
（二）市级政府消极应对，不愿完全下放权力
一方面，每一级政府都有其行使权力的固定空间，计划经济体制下的传统思维导致一些地方权力部门化、部门权力利益化。权力下放到县意味着利益的重新调整和权力的重新分配，利益格局变动必然使相关利益集团第一论文网专业提供论文代写的服务，欢迎光临www.001lunwen.com采取行动。另一方面，一些市赶在政策出台之前迅速“吞县变区”，以防权力外流[12]。周波认为，扩权强县改革涉及利益重新分配，导致地级市政府反应消极。一些地级市为保留部门利益，不愿让出管理权力或放权不彻底，或者推卸地级市的管理义务，对扩权后的县级政府消极对待[9]。
（三）县级政府的承接能力不足、消化能力不强
长期的市管辖使县级政府部门养成了较强的依赖性和被动性，行政决策很大程度上依赖于对上级的服从和执行，对本辖区的管理缺乏创造性，干部队伍的思想观念、思维方式、政策水平和业务能力等方面存在明显差距，专业人才也十分缺乏[11]。从部分试点地区来看，扩权县直接对省后，普遍感到工作机构、人员数量、人员素质跟不上，影响了部分职权的有效行使。
（四）扩权强县改革配套设施不完善
一方面，扩权强县政策与现行体制和法律法规不相适应，权力难以真正下放。公共行政的天性就是执行公法，普通法的每次适用也必定是一次行政的活动。没有法律根据的行政是不存在的[13]。另一方面，省直部门由原来的直管十几个设区的市，变成管理30至50个设区的市和扩权县，增加了工作的难度和监督、检查的困难。而土地、金融、工商、税务等垂直部门都有自上而下的一套管理体制，扩权政策对此显得无能为力[5]。可见，扩权强县改革需要诸多条件的配合。
（五）扩权强县改革缺乏约束监督机制
在理论上，试点县扩权后要受到市级政府的约束和监督。但在实施改革过程中，地级市因为权力和责任剥离，权责不对称，因而对县级政府的监督和约束表现消极。在扩权强县改革放松了地级市对县监管制约的同时，省级部门的管理幅度成倍扩大，加强管理“鞭长莫及”[14]。这种状况极易重蹈“一放就乱”的覆辙，需要加强对试点县（市）的监督和约束。
综合学者们的观点，可以看出，我国扩权强县改革在取得成效的同时，不可避免地存在一些问题、难题和瓶颈。这就需要对扩权强县改革进一步分析和探讨，得出相应的解决路径，以确保试点县级政府扩权后真正培育和发展经济活力，解决民生和公共服务供给问题。
三、关于扩权强县改革的推进路径
扩权强县改革是针对“市管县”体制积累的弊端提出的。有学者认为，浙江省渐进式的省管县改革呈现出一种独特的内生演进逻辑[15]。这次改革中显现的问题，能为下一阶段全面改革提供经验和教训。学者们结合试点省市情况，深入探讨了扩权强县改革的推进路径。
（一）扩权强县改革的五大原则
1.差异性扩权原则
扩权强县改革的实质是各级政府权力和利益的重新分配。权力和利益的分配应适应县级政府的发展，应符合县级政府的能力。如果一个县级政府没有有效行使该项权力的能力，那么该项权力对县级政府而言是一种浪费。县域经济的限制因素是多种多样的，不仅包含行政管理体制因素，而且包含各种经济政治体制因素；不仅包含各种体制因素，同时包含各种自然因素[16]。因此，要注意差异性扩权。通过实地调研，查清县级政府经济落后的真正原因，弄清是体制原因还是自然原因，弄清最需要扩大哪方面的权力后，再决定是否要将某种特定或关系重大的管理权限下放。
2.规范性扩权原则
规范性扩权是指在扩权强县改革实施过程中，明确地级市政府与县级政府之间的权利义务关系、职责关系。按照依法行政原则，重庆市采取了依法界定、依法授权和依法委托三种赋权方式，保证了扩权强县改革规范进行。对于法律、法规和规章明确规定由县级人民政府职能部门行使，但实际由市级部门行使的行政权，要界定给区县相应部门行使[17]。这样就明确了相关权力的边界。
3.规划性扩权原则
公共政策的制定和实行需要整体规划和战略目标。依据政策专家罗伯特·梅叶（RobertMayer）的看法，理性政策规划有9个步骤：决定目标、估计需要、明确目的、设计方案、评定后果、选定方案、设计执行、评估、回馈[18]。有关部门对扩权强县改革的整体规划可以依据这个流程进行。另一方面，各个环节应按照各个地区的特点设计，确保扩权强县改革拥有美好的愿景和取得实效的结局。
4.开放性扩权原则
扩权强县改革的实施要特别注意外部环境的变化，包括社会、经济和政治环境。它们对政策执行的成效具有重要的影响。主要问题有：执行机关可利用的经济资源能否支持政策的顺利执行；政策执行会如何影响社会、经济与政治情况，影响至何种程度；社会舆论对政策执行支持的情况如何；精英分子对政策执行所持的态度为何；意见领袖、利益团体、标的人口对政策支持所持的态度为何[18]111。扩权强县改革的设计和操作部门要根据这些问题的答案来实施政策，决定是否改变执行方法，不能固步自封、刚愎自用。
5.合理性分权原则
合理分权意味着在纵向上将资源配置的权力下放到县，县级政府将获得更多自主权。更重要地是，要在横向上使公民相应获得自主权，能够有效评估政府绩效，监督政府行为，防止权力滥用[19]。因此，省市下放权力给县，县扩权后怎么使用权力，县级政府需要将哪些权力下放给乡镇和街道，将哪些权力下放给企业和事业单位等都需要进一步细化，从而做到合理分权。
（二）扩权强县改革应做好顶层设计
把顶层设计运用到扩权强县改革中，有利于提高改革政策的科学性、战略性、整体性和协调性。顶层设计注重系统作用，强调从系统出发考虑全局，对整体项目的各个环节进行分析与比较，做出最经济、最有效、最系统的决策。高层领导角色确定、谋划指导、决策和执行、评估与反馈等都需要纳入顶层设计的范围。这是因为，扩权强县改革不是政府某一小部分的改变，而是牵涉到方方面面。
（三）扩权强县改革的效果评估
对县级政府扩权改革效果进行评估，有利于提高扩权强县改革的时效性。缩短相关扩权信息的传输路径和处理层级，充分利用考核结果，能够提高扩权的效率性和科学性。政府绩效评估是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析和判断，对政府治理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级[20]。邓秋菊和张帆在调查中发现，四川进行扩权强县改革时加强对试点第一论文网专业提供论文代写的服务，欢迎光临www.001lunwen.com县的考核监督，按照主要经济指标要高于全省平均水平的要求，既考察试点县（市）在类区中发展的先进性，又考察县（市）扩权前后的变化程度，实行了分类考核与退出机制[14]。这种评估还有助于提高扩权县（市）的积极性和主动性，促使它们全心全意为满足人民的公共需求而努力。绩效评估还可以使改革过程中的问题显现，从而找出解决问题的方法，以保证改革顺利进行。
（四）扩权强县改革的运作监督
对扩权政府主观能动性的发挥进行监督，可以有效防止相关扩权政策走失、走偏。监督对提升扩权政府的服务能力和经济发展能力也有帮助。根据国家的性质、宪法和法律规定，我国实行上下双向的行政监督制度。我国已经恢复、确立既有不同侧重又能密切配合的完备的行政监督体系，分为两个部分：一是国家机关的依法监督，能直接发生法律效力，二是社会监督和群众监督[21]。有学者认识到了监督对于扩权强县改革的必要性：“把部分经济管理权限下放县域，对县域经济的发展会产生重大积极的影响，但对这些权力必须加大依法监督力度。否则就可能导致权力异化，得不到正确的行使。”[16]
监督主体是多方面的，可以是政府自身，可以是社会组织，也可以是新闻媒体，还可以是公民。对扩权政府进行监督，有利于预防性政府的建设，为顺利完成扩权强县改革奠定基础。
四、关于扩权强县改革的注意事项
（一）采取正确的改革方法
1.要坚持因地制宜的改革方法
王娟和赵媛基于区域发展差异，给出了解决江苏省地区差异的相应政策分析：苏北保持行政—经济区，放权弱县，扩权强县；苏中可以尝试经济—行政区，扩权强县，均衡发展；苏南实行经济—行政区，扩权强县，推行省管县[22]。各试点县级政府可以根据自己的区域特征，划分特色地区，推行具体的扩权强县改革措施。
2.遵循从特殊到一般再到特殊的改革方法
扩权强县改革应注意改革推进的方法，先进行试点选择和权力下放，而后根据放权后县域经济和社会的发展情况，总结扩权强县改革经验，最后根据各试点县的具体特点进行推广。
3.遵循具体问题具体分析的改革方法
政策推动者需要寻找到造成不同地区县域经济社会发展迟缓的具体原因，并据此采取针对性的改革措施，做到对症下药，而非将所有的希望都寄托在省直管县体制改革或是扩大县级政府权限方面。要在找出制约县级政府经济和社会发展的内在原因后，进一步探究是否需要进行扩权强县。
（二）确保省级政府和市级政府有效分权
王大海和刘金发认为，有效分权是扩权强县改革取得成功的先决条件。我们必须承认分权的复杂性和脆弱性。扩第一论文网专业提供论文代写的服务，欢迎光临www.001lunwen.com权强县改革所涉及问题的解决，更多时候依赖于多方面的共同行动。中央政府、地方政府和公民可以共同协作完成改革目标。要明确问责制度，明确划分决策、执行、资源分配等环节的责任，相应完善反馈、评估、防范和奖惩机制[19]。要确保省级政府有效分权，落实有关分权改革的政策。
（三）妥善处理利益关系
扩权强县改革关乎国家利益和整体利益，涉及中央与地方、整体与局部的利益关系。省在许多方面直接管县后，在省级区划单位没有缩小、省份没有增多的情况下，省的管理幅度扩大，管理难度加大，省级部门难免消极抵触。这就需要省乃至中央统筹兼顾、总揽全局，处理好局部利益与整体利益的关系，处理好不同层级政府管理权力分配关系[8]。
（四）完善相应配套设施
扩权强县改革需要完善的基础设施、合理的组织结构、专业的业务人员等，这些条件都是不可缺少的。一小部分的因素没有处理好，可能引发巨大的影响，很有可能引发“蝴蝶效应”。詹姆斯·格雷克（JamesGleick）认为：“一只蝴蝶在今天搅动了北京的空气，这可能影响到下个月纽约的暴风雨系统。”[13]119尽管少数县级政府在这些条件缺失的情况下取得了暂时的改革成效，但从长远利益来看，如果要提高改革的系统性、整体性、协同性，那就需要完善相应的配套设施，包括软件和硬件——行政管理体制、分税制、县级政府的行政管理水平、与扩权强县改革主体权责确定相关法律法规等的改进。
（五）加快政府相关制度建设
要确保扩权强县改革在制度内进行。任何主体都是自私的“经济人”，在任何活动中都考虑自己的实在利益，这就是所谓的“公共利益部门化、部门利益个人化”。公共权力的异化会导致扩权强县改革效果流失。这就需要加强相关制度建设，将权力关进制度的笼子里，引导改革后的县级政府依法扩权、依法行政。要形成制度化、体制化、规范化的扩权改革体系，建立科学性与实用性、原则性与灵活性相统一的扩权改革系统。

本文选自《重庆社会主义学院学报》2014年第3期,版权归原作者和期刊所有。