城市社区养老模式的构建策略_行政管理论文

1999年我国开始进入老龄化社会，2000年60岁及以上人口占总人口的比例达10.5%。据《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》预测：2020年我国60岁以上老年人口将达2.45亿，占总人口比例的14.72%；到2030年和2050年，60岁及以上老年人口占总人口比重将分别超过20%和25%。
与此同时，城市人口老龄化尤其是高龄化现象日趋严重，截至2012年，北京市60岁以上老年人口占户籍人口的比例超过19%，上海市达到25.7%，南京市为21%，西安市为14.9%；青岛市60以上老年人口比例为18%，65岁以上老年人口比例达到12.3%；杭州市65岁以上老年人口比例为8.76%。
当前我国城市人口老龄化不断加剧，主要表现在：老龄化发展进程快，历时短；老龄化发展与社会经济发展不协调。传统型养老模式不能满足老龄化的发展速度与要求。随着社会变迁及人口政策的影响，规模小、核心化的小家庭大量出现，传统的家庭式养老功能在逐渐减弱。针对以上问题，我国不少城市逐步试点社区养老模式。本文在对社区养老模式的现状与存在的问题进行系统分析的基础上，探究适合我国城市养老事业发展的健康互助型社区建设。
一、国内城市社区主要养老模式
社区是具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体，包括地域、人口、组织结构和文化等社区构成的基本要素。社区养老是指老年人居住在自己家里，由社区通过科学的组织管理，为社区内的老年人提供社会化养老服务，以实现老年人在自己所熟悉的环境里实现养老的方式。当前我国城市社区养老主要有以下五种模式：
（一）上海模式：政策保障、服务规范
我国的居家养老服务兴起于上海，自2000年开始，上海市先后在黄浦、嘉定、静安等6个区进行试点，引导和吸引更多的社会力量加入老年服务的服务业和护理业，同时注重加强对养老服务人员的专业化培训，提高相关的知识水平和专业技能，增强相关人员的服务意识，不断培育社区的志愿者队伍，构建社区养老服务体系。与此同时，上海市政府还出台各项政策保障社区养老服务的推进。2010年2月，上海《社区居家养老服务规范》地方标准正式实施，这是我国社区居家养老服务的第一个规范性文件。
（二）南京模式：政府主导、民间运作
2003年，南京市鼓楼区开展了社区居家养老服务社会化试点工作，主要由政府出资，购买养老服务，由社会组织运作，以此来实施社会化养老服务的新模式。2012年白下区居家养老服务中心启动.该养老服务中心是一个虚拟的养老平台，这里没有养老床位，但在呼叫中心的另一头，连着的是在家中养老的社区老年居民。养老服务中心由政府牵头，社区和南京快易洁家政服务公司合作成立，让老人享受到生活照料、居家安防、康复护理、精神关爱等社区养老服务。
（三）海曙模式：“走进去、走出来”
2004年宁波市海曙区启动社区居家养老服务.其主要做法是“走进去，走出来”，服务人员上门为老人服务，区政府向“星光敬老协会”购买专业的老年服务，同时，在街道社区建设具有日托功能的居家养老服务中心，让老人走出家门享受服务。老人们融入社区的大家庭，发挥余力，对有需要、有困难的老年人开展帮扶结对的活动，充分有效地整合并利用了社区资源，提高了老年人的生活质量和精神生活质量，更增强了社区的凝聚力，让社区宛如一个大家庭，创造了和谐社区、美好家园的典范“。
（四）吉安模式：没有围墙的养老院
江西省吉安市62万的老人中，有近一半数量的老人是空巢老人，面对如此迫切的居家养老需求，占安市政府积极打造“没有围墙的老人院”，以实现让那些没有能力进入养老机构养老，或者不愿意进入专业养老机构的老年人可以在自己熟悉的社区环境中享受自己的晚年生活。通过近些年来小断的探索和实践，吉安市模式形成了以社区为中心，依托社区资源的社区养老服务体系，积极打造了“没有围墙的养老院”。
（五）青岛模式：整合资源、互助养老
青岛市四方区民政局针对“空巢”老人增多，家庭成员无法较好地照顾老人的现状，首创了社区助养老体系，走出了一条以社区为依托、大力发展社区民间组织的互助养老新路子。通过制定《四方互助养老公约》和《四方区互助养老管理制度》，有效整合“政府、社会、社区”资源，积极开展老年人文体活动，完善社区养老服务网络。社区互助养老点以“老年人资源结合、互助养老、互相帮助、共建和谐”为基本原则；以“为社区老人养老创造健康快乐的生活环境”为理念，打造了一个良好的社区环境，从而实现了社区内老人之间互相关心、相互照应、相互帮忙、增加友情、缓解社区压力、减轻子女负担，促进了社会和谐与发展。
二、我国城市社区养老模式存在的主要问题
（一）社区养老服务对象覆盖面窄、内容单一
目前，我国社区的养老服务主要关注的是作为民政帮扶对象的老人，比如孤寡、独居、高龄或生活确有困难的老人群体，而大多数低龄老人、生活可以自理、尚有学习、工作余力的老人，往往没有受到关注。
同时，相对于世界卫生组织提出的“健康不仅是躯体没有疾病，还要具备心理健康、社会适应良好和道德”这样的标准，目前社区养老服务的形式和内容较为单一，主要偏重于日常生活照顾与一般性的家政服务，满足老年人在身体健康与物质方面的需求，但是对于老年人个性化服务与精神慰藉方面的服务明显不足。
（二）社区养老服务专业化程度不高
社区养老服务的主体应该是具有专业化服务水平的组织，其服务人员应具有专业化的知识、技能，应持有相应的职业资格证书。2006年民政部发布《社会工作者职业水平评价暂行规定》，是我国社区养老服务专业化与职业化的里程碑，但从目前我国社区养老服务的现状来看，社区养老服务机构的专业化发展还不成熟，养老服务的专业化水平亟待提高。
（三）社区养老服务资源利用不足
社区养老目前主要依靠政府的投入，社区养老服务的主体未能形成多元化与多样性互补机制，没有充分利用社区内部的有效资源，形成“互帮、互助、互惠、合作”的环境与氛围，难以调动广大社区主体例如具有专业化才能、身体健康且富有余力的低龄老人、热心公益的社区成员、在社区范围内的企事业单位等共同参与养老服务的积极性。
（四）社区养老服务缺乏评估与反馈系统
社区养老服务的绩效如何，目前还缺乏相应的评估与反馈系统，缺乏专门的评估体系对集中出现的问题进行研究和解决，使社区养老系统处于自我修复与良性循环的状态。建立完善的社区养老服务体系，评估量表与反馈系统不可或缺。
基于目前我国城市社区养老模式推进过程中出现的问题，对国外较早实践城市社区养老模式的实践与经验予以借鉴、总结，对于我们如何解决问题，构建适合中国国情的城市社区养老模式具有重要的意义。
三、国外城市社区养老模式的经验分析
（一）政府主导与体系完整的社区照顾模式
“社区照顾起源于英国，通过复合治理的方式对老年人进行照料和安置，老年人生活在自己熟悉的社区环境里，以社区为中心，提供照顾（carebycommunity），包括室内保健、居住地保健、机构服务以及提升老年人生活质量的社交、休闲和教育设施，从而使老年人减少疏离感，在社区内可以接受优质服务的养老模式。英国在不断发展和完善社区照顾养老模式的道路上，逐步形成了以下特点：（1）政府负责，英国的社区照顾比较典型的特点是官办民助，即政府发挥主导性的作用，承担主要的职能和职责。（2）依靠社区，社区化也叫“去机构化”，其基本思路是以社区为中心，立足社区，依靠社区，政府在社区中建立养老服务的各种设施，相关的养老服务人员也在社区里工作。（3）体系完整。英国的社区照顾机构的体系较为完整，有政府出资社区承办的非营利性机构，也有私人投资商业性的服务机构。
（二）法律健全与互助合作的多层次退休社区模式
美国老年人根据自己的年龄状况、财务状况、健康状况、兴趣爱好等来选择退休后要居住的社区和环境。退休社区根据老年人的年龄结构进行分类划分。美国退休社区式的养老模式总结起来主要有以下几个方面的特点：（1）法律健全，美国在养老保障方面有众多的法律予以保障。（2）志愿参与，一方面是美国老年人可以根据自己的情况自愿选择适合自己的社区模式，另一方面在退休社区中，老年人可以根据实际情况，志愿参与社区内的各种服务。（3）互助合作，社区会组织老年人进行互助合作，有专业特长的且身体条件良好的老年人在社区中利用自己的专业特长进行宣讲、服务；在帮助他人的同时，也享受来自别人的服务。
（三）市场主导与注重品质的社区养老服务中心模式
日本的社区养老中心是以“管理员专业工作人员。照顾员”为工作体系的，其中工作人员和照顾人员大部分都是招募的志愿者。日本在不断改良社区养老服务体系的道路上形成了以下特点：（1）市场主导，政府倡导不同的主体参与到养老事业的发展，促进市场机制的形成，从而提高资源的利用率，带来服务质量的提升。（2）按需设计，在长期的社区养老服务的实践过程中，日本的社区养老服务逐渐形成了满足不同需求的多层次的服务体系。（3）注重品质，始终坚持高质量、高标准的服务水平，为社区配备高素质、专业化的社区养老服务队伍，强化对服务人员相关专业体系的设置与完善，同时，注重对老人家属和志愿者的教育和培训工作。
四、结论与讨论
罗伯特D·帕特南在关于社会资本理论的阐述中，认为普遍化的互惠规范能够实现高度生产性的社会资本。这里的互惠，是指人们之间通过增强社会信任规范，相互合作，互相之间得到实惠；普遍化的互惠是指人们之间所能得到益处，实惠的获得并非第一时间就能体现，而是当你遇到困难和麻烦时，别人会伸出援助之手，帮助你摆脱困境，即表现为一种“人人为我，我为人人”的互惠规范。普遍化的互惠规范是一种具有高度生产性的社会资本，遵循了这一规范的共同体，可以更有效地约束投机，解决集体行动的困境，将个体利益和团体利益有机结合起来。本文提出“健康互助型”城市社区养老模式意即在此，它是基于目前社区居家养老模式基础上全面注重老年人健康（包括生理、精神健康）方面的全面照护，构建“共担、互助、合作、协调”的养老模式，是有效破解现有城市养老模式存在困境的路径选择。
人们通过“互助、互惠”，在社区的大家庭内遵循规范性的制度，实现在社区内养老、助老、为老的新型养老模式。这有助于开发运用社会资源，形成互助合作的良好风尚，在减轻财政压力的同时可以满足老年人的养老需求。倡导开展互助式的社区养老模式，是对社会资本理论中普遍化的互惠规范能够实现高度生产性的社会资本的诠释与实践，瓦助式的社区养老通过增强社会信任规范，在社区内实现相互信任、合作与帮助。
健康互助型社区养老服务包括“养、医、乐、学、为”的一体化服务体系。服务面向全体老人，服多对象山窄到宽。在服务层次方面，在社区中建立社区家政服务中心、社区卫生服务中心、文体活动中心、社区警务中心等。家政服务中心为老年人提供必要的服务，对不同年龄阶段或特殊需求的老人提供个性化的养老服务；社区卫生服务中心为老年人提供健康体检、医疗服务、康复护理、健康档案、心理干预等服务，提高老年人的“健商”；文体活动中心让更多的老年人走出家门，参与丰富多彩的集体活动，满足老年人的精神需求，缓解老年人的不良情绪，提高老年人的“情商”；社区警务中心对社区内的安全做好保卫工作，发现问题及时处理、解决。
人力资本是推动“健康互助型”社区养老事业的毖本要素，应鼓励社区内外开展社区养老服务人员的各项技能培训，开展相应的技能鉴定工作，并颁发柑应的职业资格证书。要认真实施专业社会工作者的职业水平评价制度，科学界定社区养老服务中职业社会工作者的岗位和职责，加强对社工专业人才的吸纳和培养；同时，加强社区养老服务人员的职业道德教育，改善和提高服务队伍的专业化素质。
健康互助型社区养老模式的“互助性”体现在充分发挥社区内居民的主动性和能动性，具体体现为“邻里互助”和“志愿参与”的两种形式。开展“邻里互助式”的服务，通过左邻右舍退休赋闲在家的低龄健康老人帮忙照料高龄老人或生活有困难的老年人，其服务的时间和类型可以通过社区统一记录，作为“时间存储”的依据，在将来可以支取“时间”，换回别人对他们的帮助和服务。强化社区内居民的个人参与，大力开发志愿者服务队伍，组织那些身体健康的退休人员，对他们进行养老技能方面的培训，倡导更多的人参与到自助、互助、共济型的为老服务中来，形成一个良性、互动的循环圈。
在构建健康互助型社区养老模式体系的过程中，对于其服务质量的监控、评估与反馈子系统的构建尤为重要。完善的质量监控机制是社区养老服务体系的一个重要的组成部分，包括对日常的养老服务工作进行的常规监督，即建立一个规范的质量监督与标准的健康评价系统；对服务质量评价的回声与反馈系统，具体实施方法应包括：制定规章制度，对于社区养老服务制定相应的规范化操作与服务制度，在服务开展、服务评价、服务监督等方面予以明确的制度化保障，加强任日常养老服务过程中的监督力度。
规范的质量监督与评估体系主要包括两方面的内容：
首先是用来描述社区养老服务的基本条件、客观基础等方面内容的描述性指标，这是主管部门掌握社区老年服务工作开展的客观基础（具体见表1）。
其次是从整体上对社区养老服务做出评价，具体包括四个方面的内容：社区养老服务经费的投入与分配情况，设施建设和使用情况，服务对象的收益情况，社会参与和管理水平情况。这四个方面分别从经费、场所、人员、管理的角度客观评估社区老年工作的现状与发展，并且包含了从投入到产出的运作过程。对社区养老服务进行系统的评估后，再将结果反馈到社区养老的实践中.进一步优化养老服务，形成养老需求
养老服务服务评估一服务优化的健康互助型社区养老系统。
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