多级政府分工模式与我国行政管理体制改革

我国多级政府的分工模式是按照行政管理权的权限分级方式构造的，权限分级的依据是行政管理事项的重要性，下面是小编搜集整理的一篇探究行政管理体制改革的论文范文，欢迎阅读查看。

摘要：多级政府之间的纵向分工模式是行政管理体制的重要方面。我国政府机构的历次改革偏重于横向的部门设置和分工调整，而在政府之间纵向分工上多限于行政管理权限的调整，并没有触及多级政府之间分工模式的实质性改革，也就没有取得缩小政府规模的效果。本文提出权限分级模式和分事模式两种多级政府分工模式类型，分析了权限分级模式的弊端。建议在我国行政管理体制改革中，注重多级政府的纵向分工，改革权限分工模式，借鉴分事模式，以有效缩小政府规模和降低政府成本，建立责任政府，增强地方政府活力和鼓励地方政府创新。

关键词：行政管理体制改革;多级政府;权限分级模式;分事模式;责任政府

一、研究背景和主题

我国政府规模庞大，行政成本高，这是一个事实;但是与之相对应的一个似乎不可理解的事实是，从一个具体的政府部门、单位看，很多政府部门的职责众多而编制短缺，工作人员的职责重、压力大、工作紧张。宏观的问题与个案上、微观的问题相左，这是我国政府规模上的一个悖论。同时，我国行政管理体制中还存在另一个问题：针对政府机构膨胀、人员过多的问题，我国进行了多次政府机构改革。这些改革虽然不都以压缩机构、减少人员为唯一目标，但也是重要目标之一。但是，减少的往往是一级部门数量，而部门下的机构数量和人员数量并没有减少，精简机构的目标并没有达到。总体上机构改革之后，机构和人员实际上并没有精简，这成为我国行政管理体制改革的一个悖论。

个别部门、单位内部确实存在机构设置过多、岗位过多、存在闲职的问题(尤其是基层政府)，但这不是我国政府规模大的主要原因，并非众多的政府部门机构膨胀、人员臃肿造成了政府整体上规模大、效率不高。我们需要看到导致这个问题的宏观原因，也就是体制原因。这种体制原因也不能仅仅从政府部门设置和分工的横向关系上去寻找，而应该从多级政府设计中的纵向分工关系上去寻找。不同级次政府职能部门的机构、职能重复设置是广泛存在的问题，从而导致政府规模、人员规模和行政经费开支规模过大以及责任不明、不能及时回馈民意、效率不高、创新不足等相关问题。鉴于此，本文从多级政府纵向分工模式的角度，对我国行政管理体制的特点、运行机制以及导致规模大、效率低的原因进行分析，以寻求行政管理体制改革的对策。

二、多级政府的纵向分工模式

绝大多数国家存在多级政府，也就必然存在多级政府之间的纵向分工问题。多级政府之间分工的要素是什么，分工的原则是什么，多级政府之间如何联合和合作，有哪些分工方法，本文将这些问题统称为多级政府分工模式。

(一)多级政府分工和联系的要素

分工的原则是指处理多级政府分工和联系的一般要求。多级政府分工首先要服从于国家的政治制度和政治体制，以单一制或者联邦制为基础。其次，多级政府分工也要遵从效率的要求，遵从责任政府、服务型政府的要求。不同政治制度和政体下的多级政府分工模式的构建也要互相借鉴，而不是画地为牢。本文关于政府分工模式的研究，以我国当前的政治制度、政治体制为基础，主要从效率的要求，建立责任政府、服务型政府的角度进行分析，尤其是在我国单一制之下，应借鉴联邦制下政府分工的有益做法。

分工的要素是指行政管理的领域、职权和权限、相关监督权，以及这些领域和相应的职权、权限构成的行政管理事项和行政内部监督事项。(1)行政管理领域。从我国宪法和地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法的规定看，行政管理领域包括国防、外交、经济和社会发展规划、国土资源、城乡建设、工商行政、金融、环境、教育、科学、文化、卫生、体育事业、财政、民政、公安、司法行政、计划生育、民族事务、审计、监察等。(2)行政管理职权。行政管理职权是实施行政管理、实现行政管理目的的方式和手段，例如行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政奖励权、行政征收权、行政征用权、行政给付权、行政规划权、行政裁决权、行政调解权、行政指导权等。(3)行政管理职权的权限。权限是对某个领域的某项行政管理职权的等级划分，例如行政处罚职权可以就处罚的对象、处罚的种类(精神罚、自由罚、财产罚和能力罚)、甚至某种具体的行政处罚(例如行政罚款)的尺度(例如行政处罚的额度)进行等级划分。(4)行政内部监督权。行政法律监督中的行政内部监督权也是各级政府分工的一个重要要素。从我国当前的行政内部监督的构成看，有上级政府及其部门对下级政府及其部门的监督、行政监察机关的专门监督、审计机关的专门监督、行政复议监督。(5)行政管理事项和行政管理监督事项。附有权限、某一行政领域的、某种行政管理职权构成行政管理事项，附有权限、针对特定的行政机关及其工作人员、某种行政内部监督权构成行政内部监督事项。各级政府之间的分工就是行政管理事项和行政内部监督事项在不同级次政府之间的分配。

多级政府之间的关系除了分工关系之外，还有联系和合作，大致包括三个方面的问题。一是各级政府之间相对独立性的强弱，具体体现为一级政府管辖行政领域的广泛性、行政管理权的多样性、行政管理权的权限的全面性以及行政内部监督权的归属。二是高级次政府在包括低级次政府管辖的行政区内实施行政管理的方式以及与低级次政府之间的关系。比如，高级次政府可以通过委托、命令、制定规章等方式，实现行政管理。三是高级次政府对低级次政府的行政管理事项是否具有领导、指导和监督的关系。

(二)多级政府分工模式的两种类型

多级政府分工要素中，关键的要素是，多级政府分工的依据是行政管理领域，还是行政管理权、行政管理权的权限，以及各级政府对管辖的行政管理事项实施行政管理的相对独立性。据此，根据我国多级政府分工的实践，对比以美国为代表的联邦制下的多级政府分工实践，提出多级政府分工模式的两种类型，即分事模式和权限分级模式。以美国为代表的联邦制国家联邦(中央)政府、州(省)政府和地方政府之间的事权划分关系，可以定义为多级政府分工的“分事模式”;我国政府纵向的职能职权划分方法可以定义为“权限分级模式”。多级政府分工模式是行政管理体制的重要构成部分，也是形成政府规模、政府效率不同的制度根源。

在多级政府分工的权限分级模式中，各级政府管辖的行政领域、行政职权基本相似，但是同一行政领域中具体的管辖对象不同，处理权限存在差别。同时，上级政府不仅管辖行政事务，而且对下级政府具有监督管理权。我国的多级政府分工就属于这种模式。这种政府结构的形成与传统社会主义计划体制有关。在典型社会主义层级制度之下，底层目标是达到高层目标的手段，子系统(地区、部门、企业)行为合理性的标准从属于整体系统的标准。[1]多级政府之间职权职责的划分也沿用这种方法，下级政府不过是上级政府实现特定目标的手段，上级政府将一些次要的、执行性的管理事项交给下级政府。在多级政府分工的分事模式中，不同级次政府管辖特定的行政领域并享有比较完整的行政管理权，特定级次的政府为特定的行政领域负责，上级政府不再管辖相同的事务，也不干涉低级次政府如何履行职能。美国联邦政府、州政府和地方政府之间的分工是分事模式的典型。[2]

两种政府分工模式下不同级次政府之间的关系是不同的。在权限分级模式之下，高级次政府管理行政管理事项中的最重要事项，同时对中级次政府的行政管理进行领导和监督管理。中级次政府负责行政管理事项中的重要事项，同时对低级次政府的行政管理进行领导和监督管理。低级次政府负责行政管理事项中的次要事项，甚至是协助中级次、高级次政府进行管理。中级次政府、低级次政府在管理行政管理事项中重要的、次要的事项的同时，还要在本辖区贯彻更高级次政府的规章、政策，尤其是有责任和义务执行上级政府的决定和命令。在分事模式之下，低级次政府应该遵守高级次政府的法规规章，但是高级次、中级次、低级次政府管理的行政管理事项是相对独立的，因此不存在高级次政府对低级次政府的领导和监督问题。高级次政府的法规、规章要在低级次政府管辖地域范围内实施，主要依靠自己的机构推行，或者制定法规赋予低级次政府执行的义务来推动，但不是领导、管理低级次政府。

关于两种政府分工模式中的政府分工和联系如图1所示。两者的重大区别在于，权限分级模式的高级次政府不仅要管理特定的行政管理事项，而且监督低级次政府对该事项的管理，对低级次政府发布决定和命令，低级次政府受高级次政府的领导和监督;在分事模式中，高级次政府和低级次政府都面向各自分工的行政管理事项实施管理，高级次政府不负责管理低级次政府，各级政府在各自分工的范围内独立行使行政职权。

三、我国多级政府的权限分级模式实践和不足

我国多级政府的分工模式是按照行政管理权的权限分级方式构造的，权限分级的依据是行政管理事项的重要性。权限分级模式是与我国单一制组织性质相适应的，其优势也是明显的，例如，在危机处理能力和资源动员能力方面就独具优势。同时，权限分级模式的实施也存在着政府规模大、不利于发挥低级次政府职能、不利于责任政府和服务型政府建设、不利于地方政府的创新等不足。

(一)权限分级模式下行政管理权权限的划分

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是我国政府组织设立和职权设定的主要依据，其他法律和行政法规通过授权的形式使行政机构、事业单位和社会组织享有在特定领域内的行政管理权。

从这些规定可以看出，从中央到县级以上政府再到乡镇人民政府，尤其是县级以上各级人民政府所管理的行政领域基本一致，各级政府分别管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作，在行政领域、管理对象上具有重叠性。差别虽然也存在，但并不广泛。中央和地方各级政府管理的行政领域的主要差别在于国务院具有国防和外交方面的行政管理权，地方各级人民政府没有该职权;县级以上各级人民政府与乡镇政府管理的行政领域的主要差别在于乡镇人民政府没有环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务、监察领域方面的管理权。我国各级政府的机构设置是按照这个行政职能规定进行的。从中央政府到基层政府，管理的行政领域具有极大的同一性，相应地，各级政府的机构也具有极大的同构性。权限分级模式之下，各级政府之间“职责同构”具有必然性。[3]

既然各级政府都具有相对行政管理领域和行政管理权，那么各级政府之间怎么分工呢?我国各级政府之间的分工是通过在不同级次政府之间划分行政管理职权的权限实现的，不同级次政府管理权限的划分则是按照“重要性”进行划分的，这种重要性又在很大程度上按照管理对象的规模、数额、标的涉及的金额等划分。其中有法律的规定，也有规章甚至行政规范性文件的规定。典型的例子是我国公司登记的分级管理。按照《中华人民共和国公司登记管理条例》规定，国家工商行政管理部门负责登记的公司，主要包括国务院国有资产监督管理机构履行出资人职责的公司以及该公司投资设立并持有50%以上股份的公司、外商投资的公司;省级工商行政管理部门负责登记的本辖区内公司，主要包括省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的公司以及该公司投资设立并持有50%以上股份的公司，省、自治区、直辖市工商行政管理局规定由其登记的自然人投资设立的公司，国家工商行政管理总局授权登记的其他公司;设区的市(地区)工商行政管理局、县工商行政管理部门，以及直辖市的工商行政管理部门、设区的市工商行政管理部门的分支机构负责登记的本辖区内公司，包括国家工商行政管理部门、省级工商行政管理部门登记范围以外的其他公司以及国家工商行政管理部门和省、自治区、直辖市工商行政管理局登记的公司。此外，还存在规模庞大的工商所，办理辖区内由区、县工商局登记管理的企业的登记初审和年检、换照的审查手续，并对区、县工商局核准登记的企业进行监督管理;负责审查、核准、颁发辖区内个体工商户的营业执照。同时，该《条例》还规定，国家工商行政管理总局主管全国的公司登记工作，下级公司登记机关在上级公司登记机关的领导下开展公司登记工作。因此，上级工商行政管理机关可以规定下级机关管辖公司登记的具体范围。(二)权限分级模式下不同级次政府之间的关系

可以从两个方面看我国不同级次政府之间的关系。首先，上下级人民政府之间的基本关系是领导关系，具体体现为执行、服从和监督关系。根据我国相关法律的规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。下级地方人民政府要执行上级国家行政机关的决定和命令，上级人民政府有权改变下级地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。其次，上下级政府的工作部门之间的基本关系是领导或业务指导关系。从实际情况看，实行垂直管理的部门是领导关系，不实行垂直管理的部门是业务指导关系。我国最初实行垂直管理的部门只有国税、海关、质量监督和人民银行系统。后来，为避免部门的地方化，还有一些部门纳入垂直管理的领域。

(三)权限分级模式的不足

首先，权限分级模式是导致政府机构多、行政成本高的体制原因。在权限分级模式之下，不同级次政府之间的职能部门设置层层对应，不同职能领域的管辖区域严格一致。上级政府和部门以官员任职、行政审批、业务指导、行政命令、财力支持等多种方式管理下级政府和部门，并且直接管理各种行政领域的所谓“重大事务”，上级政府及其工作人员要不断地了解、掌握整个辖区事务和下级政府工作，客观上这就要求上级政府和部门的规模比下级要大、掌握的信息要多、决策能力要强。从另一方面看，下级政府和部门要对本辖区的经济发展、社会进步、公共秩序等公共事务实施行政管理，既要面对社会管理、公共服务供给等具体、复杂的管理事务，还要贯彻上级的精神，不断向上级政府主动汇报或者接受各级上级政府的指示。这样就导致各级政府和部门都需要扩大规模，客观上都需要庞大的机构和人员。因此，权限分级模式要求政府职能部门在不同级次政府之间严格一致或者大体一致，导致政府职能部门众多，中间行政、内部行政过多，这是造成机构膨胀体制上的根本原因。

不同级次政府职责同构，内部行政多、中间行政多，如果不改变这种权限分级的政府分工模式，只是采取机构合并、人员精简、部门减少，并不能从根本上改变整体上政府机构庞大的局面。

其次，权限分级模式之下，低级次的政府管理与社会需要总体不相适应，不利于低级次政府职能的发挥。政府级次越低，管辖的对象越具体，情况越复杂，越需要具有才能的管理人才。但是，按照权限分级模式设置的多级政府分工体制之下，低级次政府的级别低，工作人员级别和待遇也低，往往导致低级次政府缺乏人才，从而不利于政府职能的充分发挥。

除了缺乏人才之外，还有其他方面导致低级次地方政府运作困难的机制。在权限分级模式之下，上级政府有权规定下级政府的职权职责范围，尤其是政府收入划分的分级财政体制。企业被划分为不同级别政府管辖的类型，规模越大的，税收归属的政府级次越高，财政收入和其他利益向上级政府集中，个体工商户、农贸市场的税费则通常“下放”给乡镇或者街道办事处负责。结果是，越是层级高的政府，财政收入越多，财政支出能力就强，就越容易做出突出的政绩。而低级次地方政府缺乏财政支出能力，为了获得政绩，甚至不顾一切地发展经济。显然这不是一种良好的政府治理。

第三，权限分级模式会导致责任不清，不利于建立责任政府和服务型政府。在这种模式之下，除基层政府之外，政府管理很大一部分是中间行政、内部行政，而对公民、法人和其他社会组织直接实施行政管理的低级次政府尤其是基层政府缺乏相对独立性，不利于责任政府的建设。在权限分级模式之下，除国务院外，任何行政机关一方面作为地方国家权力机关的行政机关，另一方面是上级行政机关的下级机关。作为当地国家权力机关的执行机关，接受当地人大及其常委会的领导监督，并对其负责;作为下级行政机关，接受中央和上级行政机关的领导监督，并对其负责。作为后一种身份，除完成中央与上级人民政府布置的工作外，地方政府还代表中央和上级人民政府负责协调和监督中央和上级政府在其辖区所设置的行政机构的活动。而在实践中，地方政府会出现一种错觉，认为只是对上级人民政府负责，其权力仅仅来源于上级人民政府。[4]下级政府及其工作人员，首先需要向上级政府和领导负责，执行上级的指示和命令是其工作的核心。在这种体制和行为动机之下，本辖区政府对本辖区居民负责的责任心必然被冲淡。地方政府追求政绩之所以有时偏离当地人民群众的利益，与政府官员过分强调对上级负责不无关系，这是权限分级模式使然。在这种权限分级的政府分工模式之下，地方政府成为官员晋升博弈的剧场。[5]

权限分级的具体划分有时是困难的。一个典型的例子是郑州市曾经出现的市区两级政府设立馒头办公室，都负责馒头生产许可，并且以降低许可费来争取更多的申请人。要么市政府负责食品卫生许可管理，要么区政府负责，而现在都负责，可能出现的结果就是，有利益的都负责，有责任的都不负责，或者利益归于上级政府，责任归于下级政府。这是权限分级模式不利于建设责任政府的一个突出表现。

第四，权限分级模式不利于地方政府创新。在权限分级模式之下，地方政府创新必须获得特殊政策。这样，下级政府就需要在上级政府所在地设立办事机构，千方百计去争取政策和财政支持。问题是，没有得到特殊政策的地方怎么创新发展呢?另外，独立性相对比较强的地方政府之间，可以就某些公共服务达成合作协议，由其中一个地方政府向其他地方政府辖区提供这些公共服务，使公共产品供给具有规模效应，这种分事模式比权限分级模式更有利于促进这种创新。

四、借鉴分事模式，推进我国行政管理体制改革

(一)我国行政管理体制改革借鉴分事模式的必要性和可能性

2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责”。“属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力”。十七届二中全会确定了实行大部门体制，同时也提出“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”。从中央的政策精神看，行政管理体制改革不仅包括着眼于横向部门调整的大部门体制建设，也包括纵向的不同级次政府机构设置的改革，但后者没有像大部门体制那样明确，也没有作出具体规定。我国和美国的国家结构形式是不同的，我国实行单一制，美国实行联邦制，这是不同政府体制的宏观制度，[6]我国的权限分级模式和美国的分事模式属于这种体制的进一步延伸和具体化。提出借鉴分事模式，并不是照搬分事模式，也不是改变单一制体制，而是针对权限分时模式存在的不足局部加以改进。比如说，单一制体制之下，中央政府领导地方政府，但领导的方式是可以改革的。[7]我国目前中央政府对地方政府、上级地方政府对下级政府的控制方式主要是以事前和直接控制为主，如政治控制(主要是通过政府工作人员职务的任免来实现)、行政控制(主要是通过行政审批，例如城乡规划、土地征收、收费等审批来实现)、财政控制(主要是通过转移支付来实现)。这些控制手段目前面临着政府职能转变、民主法制进程加快的考验，将中央对地方的领导和控制、上级政府对下级政府的领导和控制从直接干预变为间接影响和控制，有利于形成统分结合、分而有序的格局。借鉴联邦制下的分事模式，有利于促进我国行政管理体制改革。

(二)借鉴分事模式，推进我国行政体制改革的设想

从多级政府分工的两种模式对比，以及通过改革解决我国行政管理体制中存在的问题看，借鉴分事模式，在我国多级政府分工中部分地引入分事模式的理念和做法，能够在缩小政府规模、降低管理成本、增强行政活力、鼓励地方政府创新、建立责任政府方面发挥有效的作用。

借鉴分事模式进行行政管理体制改革的关键在于按照政府行政管理、公共服务等事权本身的性质，确定承担不同事权的政府级次，改革传统上上级政府管理下级政府和直接管理重要性事项的分工模式。我国政府分为中央政府和省级、地市级、县市级、乡镇级五级。首先应该划分清楚各级政府的独立职责，强化各级政府对于管理地方事务的能力和责任。相应地，也应该强化地方国家权力机关的决策能力。其次，上级政府管辖的事项要得到实施，需要构建上级政府政策的实施体系尤其是在这个问题上的上级政府和下级政府的关系。一方面地方政府有义务执行中央和上级政府的法律法规、政策以及决定和命令，但是可以减少上级政府对下级政府地方性事务的干预，改变下级政府作为上级政府的附庸的观念和做法;另一方面，中央和上级政府可以通过在辖区设立管理机构的方法实施其行政管理职能，如海关、国税实行垂直管理体制那样，这也与美国在地方设立联邦机构相似。这样，就能够将坚持单一制体制，充分贯彻中央和上级政府的法律、法规和政策，与发挥各级地方政府的活力、强化激励机制、明确责任、建立责任政府有机结合起来。

引入分事模式，可以选择若干领域进行改革试点。建议可在乡镇管理体制改革中进行试点。在乡镇行政管理体制改革中引入分事模式，首先就是在改革县乡关系的基础上完善乡镇行政体制。我国当前正在经济发达地区进行乡镇行政体制改革试点，一个基本趋向就是乡镇设立工作部门。政府需要有其工作部门，乡镇政府作为地方基层政府应该具有独立性、责任性，也应该有工作部门。改变过去乡镇作为县市附庸的模式，允许建立乡镇政府部门，完善乡镇财政，赋予其行政主体的地位，这是必要的、合理的。问题在于，如果没有新的政府分工模式，乡镇行政管理体制改革不可避免的一个后果就是政府规模的进一步膨胀，合理行为会导致不合理的结果。引入分事模式则可以避免这个问题。县市的部分行政管理权让渡给乡镇，县级政府就不再设置相关的行政管理机构。县市政府设置的行政管理机构，乡镇不再设置，或者由县市在乡镇设立分支机构，能够有效减少县市与乡镇的行政管理职能和机构的重复设置，既有利于完善乡镇行政管理体制，又不会导致机构膨胀。

(三)预期效果

借鉴多级政府分工的分事模式的行政管理体制改革，与大部门体制改革共同推进，能够更好实现我国行政管理体制改革的目标。减少不同级次政府机构的重叠设置，整体上避免机构膨胀，降低行政成本，是借鉴分事模式的改革要达到的首要目标。同时，分事模式也有利于建立责任政府和地方政府创新。因此，借鉴分事模式的改革是实现低成本型政府、服务型政府、创新型政府三者统一的关键。借鉴政府间分事模式，我国行政管理体制改革将取得积极效果。

第一，通过减少不同级次机构重叠，缩小政府规模，降低行政成本。社会经济发展必然导致公共产品和公共服务需求增加和政府职能扩张，但是不能以此为权限分级模式下的政府规模大、行政成本高做辩解。一方面，缩小政府规模、降低行政成本不是政府职能的简化、机构合并的问题，尽管机构合并调整能够减少中间行政、内部行政，提高办事效率，达到一定程度上机构减少的目的;另一方面，必须看到多级政府权限分级模式这个体制因素。政府机构合并、职能简化、放权、压缩编制都没有触及我国政府规模大、行政成本高的制度根源。借鉴分事模式的行政管理体制改革，目的是在重新明确各级政府独立承担职责的范围的基础上，重建多级政府分工关系，减少不同级次政府承担相同职能的机构设置，减少上级政府对下级政府的直接管理，是根本上减少政府职能部门的设置，减少内部行政、中间行政，是从体制上解决问题。多级政府分工模式的改革，就是要行政体制改革走出“放权”(指下放权限)的模式，进行比较深入的“让权”(指分事分权)改革。应当说，乡镇行政管理体制“扩权强镇”的方向是正确的。越是基层的政府，其管理职能应该越全面。但是，是扩大行政管理职权，还是扩大行政管理权的权限，这是两种不同的路径、两种不同的体制选择，也就是两种不同政府分工模式的选择。只有将县市政府原来管辖的某些乡镇事务让渡给乡镇，而不是把某些管理权限下放给乡镇，同时乡镇按照县市的机构设置模式来设置乡镇机构，才能避免乡镇管理体制改革导致新一轮的政府机构膨胀。

第二，分事模式有利于明确责任，建立责任政府和服务型政府。责任政府要求政府能够及时回馈民意，就其负责的行政管理和提供公共服务承担责任。责任政府首先要责任主体明确。政府分工的权限分级模式，虽然名义上各级政府管理重要性不同的对象，似乎很明确，但是重要性划分并不是很严格的，实际上导致了各级政府的责任并不明确。各级政府就同一类行政事务都负责有可能导致都有责或者都无责，基层政府、下级政府的“不归我管”、“我管不了”或者上级政府让下级政府负责的事情会经常发生。而分事模式的政府尽可能将其负责的行政领域都面向民众，而不是管理下级政府，显然有利于责任政府建设。我国实际上也有一些体现责任政府、服务型政府的实践，例如一些地方政府的“民心工程”，在征求公民意见的基础上，确定政府的工作，并向公民交待，接受公民监督，其绩效由公民参与评价。

第三，分事模式有利于地方政府创新。权限分级模式之下的各级政府都是一个地域上的全能政府，比如城市政府的任何行政区都具有政府组织法规定的各种管理职能、提供公共服务的职责，并分别向上级政府负责报告工作。分事模式之下，地方政府根据管理公共安全、公共服务的需要设置机构，并根据经济技术状况创新管理和服务的方式，比如把有些公共服务在不同地方政府之间横向转移，一个地方政府的消防管理和服务、自来水供应服务、污水处理服务可以通过协议由另外一个地方政府供给，这样不会出现一个地方没有某种职能机构就无法向上级政府交待的情况。分事模式的核心是明确政府的事权，而且具有完整的行政管理权并可以权变行事，这是地方政府创新尤其是着眼于提高效率的创新的一个重要条件。

参考文献：

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