我国行政管理制度创新的基本思路

行政管理制度创新是伴随着行政改革而进行的制度变迁和制度发展过程，以下是小编搜集整理的一篇探究我国行政管理制度创新思路的论文范文，欢迎阅读参考。

[摘要]改革开放30多年来，我国行政管理体制改革以政府职能转变为中心，不断推进政府制度建设和制度创新。本文提出，我国行政管理体制改革在制度创新上呈现出政府主导下强制性制度变迁、以效率、民主、法治和公平为价值取向、以利益调整为核心内容，以及以技术创新推动管理创新等新特征。

[关键词]行政管理;制度创新;管理创新

改革开放以来，在政治体制改革、市场经济发展和公民社会力量推动下，我国行政管理体制改革在民主和法制的框架下，以政府职能转变和机构改革为主线，不断调整政府与市场、政府与社会的关系，优化运行机制，通过持续管理制度创新，构建适应社会主义市场经济发展的行政管理体制。

一、制度创新模式――政府主导下的强制性制度变迁

从制度创新的方式来看，我国行政管理制度创新主要表现为政府主导下的强制性制度变迁。这种自上而下直接推动制度创新的方式主要表现在两个方面：一是政府特别是中央政府是行政管理制度创新的主体，在制度变迁中充当初级行为主体，通过设置改革的基本方向和准则。以制度供给者的身份，通过法律、法规、政策等手段实施强制性的制度供给。这种制度供给模式在政府机构改革、政府职能转变、政府运行机制的完善、行政责任制度建设以及政府服务方式创新等方面表现尤为具体。以行政审批制度改革为例，基本上每次改革都是在中央政府强有力的行政推动下启动的。从2001年开始党中央、国务院对行政审批制度改革作出重要部署。2001年9月，国务院行政审批制度改革领导小组成立，随后召开电视电话会议和转发了《关于行政审批制度改革的实施意见》，指导全国各地的行政审批制度改革。各省市在国务院的统一部署和改革要求下，相继制定一系列实施细则和原则规范，组成行政审批服务中心，全面推行改革。从2002年开始相继出台30多个有关行政审批制度改革政策规定和相关文件，明确了改革的指导原则、基本思路、工作目标和方法步骤，2004年7月1日《行政许可法》正式实施，标志着行政审批制度创新取得阶段性成果。这些改革文件的颁发，就是强制性制度变迁的集中体现。二是各级政府的改革是通过行政力量来组织和完成的。由于我国的行政改革是从计划经济体制向市场经济体制转型为背景的，市场经济不发达、法制建设不健全、公民社会发育不充分是现有过渡时期的典型特征。因此，在渐进式改革思路指导下进行制度创新过程必然受到传统计划经济体制所形成的“路径依赖”影响，即过去计划经济时代行政命令手段仍然发挥着重要作用。政府通过行政化手段推动管理制度创新往往是通过执行文件规定、组建政府改革领导小组和考核改革成效等形式来实现的。

以行政权力推动行政管理制度创新方式的选择符合我国的国情，正如学者贺卫所言，根据制度变迁的路径依赖关系，对于一个长期集权统治且市场不发达的国家来说，强制性变迁将起主要作用。这种制度变迁方式的选择有其优越性：首先，改革的主体是政府，政府可以凭借强制性政权力量实施某种制度，进行制度变迁与创新，社会成员无论同意与否必须执行政府实施的制度，可以大大降低组织成本和实施成本。其次，强制性制度创新是在一个政权所辖范围内统一进行的，由于规模巨大，可以收到规模经济的好处。最后，强制性制度创新推动力度大，见效速度快。新制度出台时间短，对旧体制更替作用大，并能够保证制度安排较好地运行，可以减少过渡成本和试错成本，同时也可以阻止“搭便车”现象，保证制度创新的收益。

然而，由于“统治者的偏好和有限理性、意识形态的刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性”，强制性的制度创新模式在制度变迁过程中容易忽视与制度需求主体之间的互动，制度创新有可能违背一致性原则，使得制度供求难以实现均衡。例如因旧的无效率的制度安排迟迟未能消除，政策陷入失败的困境，或者新的制度需求长期得不到满足，制约创新无法实现预期目标。不仅如此，政府运用行政权力强制性推动制度变革容易遭遇强大的改革阻力，需要支付可观的摩擦成本，增大了改革的风险和不确定性。因此，应积极寻找政府制度创新的另一种路径即非政府主导的制度创新，非政府主导的制度创新亦可称作诱致性的制度变迁，它将各种非政府主体加入初级行为团体中去，增强了自主创新的能力，弥补了强制性制度变迁的不足，以更好的推动行政管理制度创新。

二、制度创新的价值取向――效率、民主、法治和公平

新制度经济学认为，效率来自合理的制度安排，民主是现代制度创新的必然要求，公正是制度设计的内在价值。对于效率低下、民主缺乏与公正丧失的制度安排，社会迟早会提出制度创新或改革的要求。我国行政管理制度创新是国家处于市场化和工业化、民主化、法制化的阶段，针对传统官僚制下行政成本高、追求权力本位和等级制度以及缺乏对公众的回应性等一系列弊端进行的。制度创新的目的就在于使政府不断以新的适应时代需要的制度框架来确保以民主、法治、科学和公正的方式处理政务，为公众提供适时的、优质的服务。

制度创新的原因是原有体制下潜在利润的存在，当制度创新主体发现“预期的净收益超过预期成本，一项制度就会被创新。”计划经济体制下形成的全能政府管理模式，由于缺乏内在的竞争激励机制，导致机构臃肿、层次重叠、人浮于事、职责不清、互相扯皮、效率低下等诸多问题，因此，效率问题成了行政管理制度创新初期必须解决的问题。改革开放之初，邓小平就将制度变革提高工作效率定为政治体制改革的三大目标之一，认为政府机构是否精简，行政管理是否高效，直接关系到现代化建设的成败。为了适应社会主义市场经济的发展，我国坚持以精简、效能、统一为原则，推动政府机构改革和政府职能转变，运用现代信息技术的成果，推行电子政务制度和绩效评估制度，取消或下放行政审批权限，制定并下发各级政府机构改革文件，落实“三定”(定职能、定机构、定编制)方案，使优化政府组织机构、提高运作效率取得了较大的成效。

行政管理制度创新的过程也是行政民主和法制建设逐步实现的过程，是推动我国民主政治建设的重要途径。落实公民权利、实现公民行政参与是制度创新的基本原则和价值取向。30多年来，政府改革一直致力于调整政府与市场、社会之间的关系，政府不断向市场、社会下放权力，推动政府与企业、政府与社会、政府与公民、中央与地方各级政府之间的互动合作。政府不再是单方面行使权力、解决公共问题，而是通过制定科学合理的公共政策，通过决策听

证制度、服务承诺制度、行政问责制度、政府信息公开制度和行政审批制度等一系列制度建设与创新为公民提供公共产品和服务，引导公民依法参与民主决策、民主管理和民主监督，确保行政权力运作的公开和透明，这是公民本位价值的重新认识，也是行政民主的重要标志。民主建设离不开法治保证，建立法治政府也是制度创新的重要目标导向。法治政府要求行政机关自觉运用法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政和权责统一的要求行使公共权力。我国从确定法制建设方向到确立依法行政原则，从加强行政程序法治到全面构建法治政府，成为行政管理制度创新的另一条主线。

公平是政府改革的价值基石，“在社会公众对公共行政的所有期待和要求中，对社会公平的要求和期待是最主要和最基本的期待和要求。”市场经济发展容易引发贫富两级分化、社会分配不公等问题亦即“市场失灵”，必须由政府管制或合理的干预来弥补，这样，公平就成了弥补市场失灵的优势特征。由于政府的有限理性以及各个利益主体追求利益的最大化，政府干预未必能纠正市场失灵，甚至有可能把事情做得更糟糕。因此，一方面政府要通过行政改革以转变其职能，制定并实施公共政策以维护公共利益，实现社会公平;另一方面政府也要通过制度创新优化运作机制，推动政府依法行政，保证公民平等地享有各种权利，为公民提供优质的服务。

三、制度创新的核心内容――以利益调整为核心渐进式进行制度建构

“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”从这个角度看，制度是权利和利益的分配规则，它包含了利益主体之间的博弈。利益诉求是制度创新的动力之一，反过来，制度创新必然会引起原有体制框架下既得利益关系的变化，原因在于制度创新的实质是社会利益关系的界定和重新调整。因此，利益因素影响制度创新的路径选择。行政管理制度创新是一项系统的配套工程，与中国改革开放的整体战略相一致，我国行政管理制度创新选择的是渐进式改革路径。所谓渐进式的改革是指在旧体制“存量”暂时不变的情况下，在增量部分首先实行新体制，然后随着新体制部分在总量中比重的不断增大，逐步改革旧体制部分，最终完成向新体制的全面过渡。这种改革路径的特点是在不改变根本制度的前提下，以利益诱导的方式逐步对旧制度进行创新，在程序上采取先易后难，先局部后整体，先试点后推广，通过局部推进实现全局的转换。其优点是通过改革能够使多数人得到利益分配，从而调动各方利益主体改革的积极性和创造性，减少改革阻力，降低由于改革带来的摩擦成本，维护政治稳定和社会安定，巩固改革成果。

从大的范围来看，我国行政管理制度创新主要涉及到中央政府与地方政府、政府与市场、政府与公民之间的利益关系调整，整个制度安排的过程也是这些利益主体之间的博弈过程。中央与地方政府之间的关系实质上是政府之间的权力配置和利益分配关系，在利益主体多元化格局形成的背景下，这种关系占据着重要地位，它直接关系到政府与市场、政府与公民等多种复杂关系的走向。改革开放前，我国高度集权的计划经济体制下中央与地方利益关系较为单一，表现为高度的整体性：中央政府凭借指令性计划来确定利益分配，地方政府的局部利益只能服从于中央政府的整体利益，导致地方政府的利益主体意识淡化、个体利益差别模糊。改革开放后，通过市场经济体制改革，原来的整体性利益结构逐步解体，地方政府的利益主体意识增强，开始作为相对独立的利益主体与中央政府进行利益博弈。改革开放之初中央政府主要通过政策供给对地方政府进行“分权让利”，例如进行分税制财政体制改革，赋予地方政府更多的财权、经济管理事权和干部人事管理权等，地方政府获得了较大的利益满足。但是，改革开放进入关键时期后，中央与地方政府之间的利益关系日趋复杂。为了实现利益的最大化，地方政府利用监督制度的漏洞有选择性的执行中央政府政策，导致地方保护主义和权力寻租现象出现。针对这些问题，中央政府通过制定法律法规重新理顺其与地方政府之间的关系，规定各自的权力和义务，制度创新的方式从政策供给向立法约束转变。

分权仍然是政府与市场、政府与公民之间调整利益关系的基本形式。随着计划经济体制向市场经济体制转型，全能政府管理模式下的行政权力全面收缩，企业经营管理自主权不断扩大，各级政府通过改革精简政府机构和转变政府职能，推进政企分开。一方面，政府部门通过放松管制清除旧的不合理的制度安排，确认企业利益主体地位和保障企业的合法权益;另一方面，政府又必须通过制定和完善社会主义市场经济规则来约束国家与企业的利益关系，真正实现从直接管理向宏观调控转变。公民的公共利益需求是行政管理制度创新的动力之一。随着物质生活水平提高和民主政治的进步，公民的权利意识与参与意识日益觉醒，对政府公共管理的要求也日益提高，政府通过政务公开制度、行政责任制度、公共决策制度和政府绩效管理制度等一系列制度供给满足公民的利益诉求，实现公共利益;同时下放社会组织自主管理权、完善基层民主制度建设来保障公民的民主权利。

四、制度创新的工具――以技术创新推动管理创新

目前，全球化和信息技术的快速发展成了行政管理制度创新的重要外部动力。全球化是资本积累、国家经济和社会发展、信息和网络通讯的应用发展、国际组织和意识形态的多元化等多种因素交互作用的结果。在全球化浪潮的冲击下，传统的政治结构和管理体制失去了其存在的基础，各国政府必须通过制度创新提高其管理能力，以应对全球化带来的挑战。现代信息技术的发展不仅为政府管理创新提供了基础条件，而且对政府管理提出了更高的要求。信息技术的应用已经成为我国加快政府职能转变、规范政府行为、降低行政成本、提高行政效能、增强政府监管能力和服务能力、促进社会监督以及创新行政管理的有效手段。

电子政务是政府管理信息化发展的产物，也是政府管理创新最重要的工具和手段。我国电子政务进程经过十几年的发展，取得了显著的成绩。目前已基本建成覆盖全国的统一的电子政务网络，初步建立信息资源公开和共享机制，电子政务已成为提高政府管理效率和提供公共服务的重要平台，为政府管理创新奠定了技术基础。随着电子政务的发展和行政管理体制改革不断深化，电子政务成为了政府改革的重要推动力之一。党的十六大报告指出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》，将电子政务建设作为建设服务型政府、构建社会主义和谐社会的重要举措，明确提出要“推进政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。”我国电子政务建设推动了政府管理创新，表现在现代信息技术融入到政府管理中后，促使传统型政府组织结构、履行职能方式和行政业务流程进行重组和再造，向现代公共管理转变。

技术创新通过对改变制度安排的收益和成本的普遍影响，成为影响制度变迁的一个重要因素。以电子政务为标志的现代信息技术的开发与运用，要求政府对管理制度进行重新设计、选择和安排，改变传统行政管理体制下低效率制度安排和制度短缺的困境，为制度创新注入了新的动力。信息技术为公民广泛的政治参与创造了条件，也为不同利益主体提供了表达意愿、传递信息的平台，推动了行政民主制度和决策制度建设;以电子政务为基础，可以不断完善政府信息发布制度，推进政务公开，增加行政透明度和依法行政。除此之外，一系列信息技术成果也广泛运用到行政审批、政府绩效管理中来，为制度运行提供现代技术支撑。