论主体多元化条件下的社会治理

随着合作已经成为社会行动的基本主题，需要适应社会治理主体多元化的现实要求，从政府垄断社会管理转变为与其他社会治理力量合作治理，下面是小编搜集整理的一篇相关论文范文，欢迎阅读查看。

[摘要]社会治理创新服务于建设新型社会体制的目标，一是由于经济体制改革已经取得了长足进展，提出了社会体制改革的要求;二是由于后工业化的压力使原先的社会体制不适应新的时代，提出了探索新的社会体制的要求。在新型社会体制建立的过程中，社会治理创新是重心和突破口，需要适应社会治理主体多元化的现实要求，从政府垄断社会管理转变为与其他社会治理力量合作治理。最为重要的是打破政府本位主义，确立起“他在性”的原则，根除行政傲慢。社会治理创新是与服务型政府建设联系在一起的，既要通过服务型政府建设创新社会治理，也要在社会治理创新中促进服务型政府建设。

[关键词]主体多元化;政府本位;他在性;社会治理;服务型政府

在全球化、后工业化的进程中，在中国社会改革开放取得重大进展的时代，中国社会转型的步伐越来越快，从而使社会治理的问题凸显出来。近年来，关于社会治理全面创新的问题引起了广泛关注，成了一个热点话题。如果说在改革开放初期关于从计划经济向市场经济转型的问题引起了全社会的广泛关注和热烈讨论的话，那么，这一次关于社会治理创新问题的讨论有着更为深远的意义。正如经济体制改革得益于一场空前的大讨论一样，在我们的社会体制建构中，关于社会治理创新的大讨论也能够起到同样的作用。在社会主义市场经济体制建立起来之后，我们需要探讨建立起与其相适应的社会体制。而且，从当今世界的大背景来看，人类正处于后工业化的进程中，后工业化也同样提出了建构新的社会体制的要求。社会治理创新是服务于新的社会体制建立的要求的。社会治理是社会体制的一个构成部分，我们今天所提出的社会治理创新是对一种新的社会体制的探索，是新的社会体制生成中的积极行动。一旦我们建立起了这一新的社会体制，就应把社会治理放置在这一新的社会体制下运行。所以，我们当前关于社会治理创新的探讨应当有着自觉地追求新的社会体制建立这一总体目标的意识，只有明确这一目标，才能使我们在社会治理创新方面的一切操作性建议具有面向前进方向的建设性。

一、社会治理体系中的政府

关于社会治理创新，我们所要探索的最为直接的课题是社会治理体系的重新规划问题，包括社会治理中的行动者、体制、运行机制、环境、问题、方法和路径等方面的创新性构想。其中，社会治理体系中的行动者是一个需要首先加以厘定的重要问题。我们已经进入一个开放的社会，社会的多元化正在成为时代的新特征，由政府单一主体肩负社会治理职责的时代正渐行渐远，非政府组织以及其他社会自治力量正在迅速成长起来，并开始在社会治理中扮演越来越重要的角色。在这种情况下，社会治理中的行动者就是一个由政府、非政府组织和其他社会自治力量构成的行动者系统。在这样一个多元化的行动者系统中，政府应当扮演什么样的角色，又是一个需要优先解决的问题。在很长时期，政府垄断了全部社会管理的职责。从政府单一主体的社会管理到多元主体共同承担社会治理职责，这是人类社会治理史上的一场巨大的变革过程，对政府提出的要求也具有挑战性。如果政府在此过程中不能主动地开展一场自我变革的运动，就会阻碍社会治理文明化的脚步，甚至会给我们的社会带来灾难性的后果。从客观情况来看，社会治理行动者的多元化实际上已经置政府于多元治理主体一方的地位上了，即打破了政府在社会管理中的垄断地位，以至于政府必须在服务型政府的建设过程中去寻找自己的位置。可见，正是社会治理主体多元化的客观历史运动迫使政府必须走在服务型政府建设的道路上，而服务型政府建设又反过来推动了社会治理体系的发展，促成社会治理体系的健全，并推动一种新的社会体制的建立。

大致是从20世纪80年代开始，人类社会启动了后工业化进程。在从工业社会向后工业社会转型的历史进程中，非政府组织大量涌现，但在一个很长的时期中，它们发挥作用的范围主要是在那些非政治性的或远离政治的领域，而在与政治相关联的领域，即使是在那些与政治关联度很低的事务上，非政府组织的介入都是不被允许的，它的自组织性可能会被理解成是非法的。所以，在非政府组织成长的初期，这一点应当成为那些自组织性的非政府组织开展活动的时候自我警醒的戒条。也就是说，这些自组织性的非政府组织的领导者需要意识到自己与那些“被组织”的非政府组织是不同的，那些“被组织”的非政府组织往往是政府甚至政治部门加以组织的，它们甚至会被要求去从事一些政治性较强的事务。

不过，作为后工业化进程中已经呈现出来的历史趋势，非政府组织的自组织性程度会不断得以提高，“被组织”的非政府组织也会朝着自组织化的方向演进。随着非政府组织的自组织在程度上的提高，作为一种独立自主开展行动的组织在社会生活中所发挥的作用也会不断增强。种种迹象表明，非政府组织正在成为一种社会治理力量。

其实，不仅是非政府组织，还有诸如社区等各种各样的社会自治力量也在迅速成长。这样一来，一个多元社会治理主体共同治理社会的局面即将生成。正是在这种历史背景下，中国社会提出了社会治理创新的课题。其中，在多元社会治理力量并存的条件下，政府应当扮演什么样的角色?

政府职能应当发生什么样的改变?政府与其他社会治理力量之间的关系是怎样的?或者说，政府在社会体制建构以及社会治理中应当发挥什么样的作用?这些问题都需要认真研究。

在经济体制改革的过程中，围绕着经济建设这个中心，我们进行了深入的研究和实践探索，取得了经济体制改革的伟大成就。现在，在社会体制建设和构建社会治理体系方面，我们也需要进行积极的努力。

在非政府组织以及其他社会自治力量迅速成长的情况下，关于政府的定位这样一个在近代早期就已经形成共识的基本问题也许应当被重新提起。密尔指出：“一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不厌其多的。可是，政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候;一到不是对他们进行指教、劝导并有时指摘而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。”[1](P125)密尔的这一论述也被后人概括为“有限政府”的原则。

现在的情况与19世纪大不相同，在多元社会治理力量并存的条件下，已经不再是一个政府“少干预”和“不代替社会”去开展行动的问题了，而是一个政府如何去与多元社会治理主体共同开展行动的问题了。也就是说，我们现在所遇到的问题是：在非政府组织以及其他社会自治力量开展行动的过程中，政府如何“不厌其多”地提供服务和引导，建立起共同(亦称“协同”)治理的社会治理体系。密尔的观点，或者说有限政府的原则，是在政府与社会分立的意义上对政府提出的要求。即是说，政府是管理者，而社会是被管理者，管理者对被管理者的管理应当是更少控制、更少干预、更少束缚，这有利于社会活力的维护和生成，有利于社会构成因素更加独立自主地开展行动。现在，政府的管理者角色受到了挑战、削弱或冲淡。因为，在社会中成长起了各种各样的新的治理力量，它们也是以管理者的角色出现的，从而使政府不再以唯一管理者角色出现。这是在20世纪后期出现的新的社会现象，它意味着政府按照有限政府的原则行事已经失去了客观依据。事实上，这一新的现象表明，政府与社会分立的局面已经开始松动，在社会治理力量成长的过程中，政府与社会的界限开始变得模糊。虽然政府依然是管理者，但社会自身也发展出了众多的管理者，原先单一的管理者与被管理者的关系变得复杂了，管理者与被管理者之间从简单的线性关系变成了复杂的网络关系。

在政府是社会管理的单一主体的条件下，容易形成集权体制。在近代以来的民主和法治精神中，一切集权都是受到抑制的，甚至是不被允许的。因而，必须设立一个有限政府的原则。从政府在近代以来的实际运行情况看，即使确立了有限政府的原则也没能完全杜绝集权，相反，集权与民主的冲突一直是人们争论的中心议题，以至于人们不得不时时提防集权的侵袭，需要反反复复地强调有限政府的原则。的确，集权体制具有迅速动员的优势，它可以使政府表现出较高的应对环境压力的能力。特别是在应对一些临时性的、突发性的、非预期的事件时，集权的优势往往是非常明显的，也能够使政府展示出其真实能力。正是由于这个原因，在政府的运行中，往往会不自觉地走向集权的方向，直到带来诸多恶果后人们才意识到它，并对它提出批评和要求对此加以纠正，使之重归政治民主的生态。这也说明，集权在非常态条件下具有优势，而在社会的常态运行中，集权不仅不意味着政府的能力更强，反而意味着政府能力的弱化，甚至会使政府表现出一种“低能”的状况。这就是在有限政府与集权政府之间存在争议的原因所在。

现在看来，围绕这个问题所开展的一切争议都失去了合理性，因为，有限政府与集权政府的生成以及存在条件已成为过去。在近代工业化过程中生成的现代政府所面对的一直是一个低度复杂性和低度不确定性的社会，或者说政府是在低度复杂性和低度不确定性条件下扮演着管理者的角色，是在低度复杂性和低度不确定性条件下开展社会管理活动的。然而，自20世纪80年代开始，人类社会逐渐呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征，以至于有限政府与集权政府的争论不再有意义。显然，集权政府是能够满足社会复杂性程度较低和社会变动速度较缓慢的社会管理要求的，在社会复杂性程度较高和变动速度较快的社会中，来自集权体制中的大多数积极行动方案都会造成方向性的误导，因而会在社会管理中表现出严重的不适应。同样，在社会的复杂性程度较低和运行速度较慢的条件下，在社会中开展活动的形形色色的社会主体也并不需要政府过多的干预，反而不愿意接受来自政府的各种各样的束缚，而是希望拥有更多的自由活动的空间，所以，有限政府的原则性要求显得更加合理。而在高度复杂性和高度不确定性条件下，无论是集权政府还是有限政府，都与社会治理的实际要求相去甚远。

20世纪70年代，米歇尔·克罗齐耶在写作《法令不能改变社会》时已经深切地感受到：“与以往相比，我们中间的每一个人与他人的交往和互动都要频繁得多，无论是在对象的选择还是在交往的性质上，这种交往都比以往要自由得多。

我们不仅能够轻而易举地获取数量极为惊人的不同经验，而且可以不费吹灰之力地更换合作伙伴。”[2](P7)现在，随着互联网等交往平台和其他便捷交流途径的出现，随着高速交通工具的广泛应用，人的流动和人际交往变得更加方便，上述社会交往和交流特征每日每时都在成倍地放大，从而把我们的社会塑造成了高度复杂性和高度不确定性的社会。反过来，社会的高度复杂性和高度不确定性又将一种无形的压力施予人，使人们的交往、交流赖以进行的途径以及各个相关方面都处在迅速的变动之中，让我们感受到这是一个难以捉摸的社会，从每一个方面都可以获得合理性的认识和理解。同样，在每一个方面又都存在着悖论的现象和问题，我们不仅需要通过随时更换合作伙伴的方式去解决所遇到的问题，而且，我们即使在没有明确的解决问题的目标和愿望时，也会被动地更换合作伙伴。我们拥有了更多的自由，又在任何一个方面都感受到不自由。原先，我们可以依据权威机构颁行的规则或我们共同认可的原则行事，而现在，这些规则和原则却变得碍手碍脚，显得成事不足而败事有余……这就是我们面对的世界，它对我们的习惯、经验、知识甚至理智都提出了严峻的挑战。

最为典型的事实和最令人困惑的感受是控制的失灵。我们发现，在政府的社会管理中，当政府定位在协调和控制社会中各种各样竞争行为的位置上时，像福克斯和米勒所说的那样：“在公共行政领域，实际的结果是政府无力按公共意愿办事。政府已经成了破坏性的部门，它无法保证公共利益免受强大的私人利益的冲突造成的损害。没有一个真诚的公众话语，就不要指望满足公众利益且为此付诸行动。”①这是因为，在竞争的社会中，多元利益群体之间的关系是矛盾着的，在利益上是相互冲突着的，他们会提出各种各样殊异的利益诉求。对于这些不同的利益诉求，只有在超然于其外的条件下才能找到其中最为关键的部分，才能真正理解具有代表性的公众意愿。如果不是这样，而是介入其中的话，就会被一些并不重要和不具有代表性的利益诉求蒙住眼睛。事实上，当政府扮演着直接协调和控制社会的角色时，是将自己的触角深深地伸入到了社会之中。因而，也就不可能发现实质性的和具有代表性的公众意愿。这个时候，政府为了实现公共利益而对社会所进行的控制越是得到增强，也就离公共利益的要求越远，甚至会在社会控制中破坏公共利益，使公共利益异化为私人利益。学者们在利益分析的视角中往往看到的是政府如何被利益集团所绑架而成为私人利益的代言人。我们认为，根据这种利益分析得出的结论可能是不客观的。客观事实往往是：政府出于维护和促进公共利益的愿望而去对社会施以控制，然而，正是因为这种控制，使结果与原初愿望恰恰相反。

我们承认政府被利益集团所绑架是一个经常发生的事实，但是，我们必须看到，政府之所以会受到利益集团的绑架，那是因为它在主观上认为其行为和政策能够促进公共利益的实现。之所以政府总是表现出为利益集团所利用的状况，那是因为政府的社会控制出了问题。造成这类问题的根本，恰恰是社会的高度复杂性和高度不确定性，正是社会的高度复杂性和高度不确定性使政府原先实施有效的维护公共利益的方式方法都显示出某种失灵的状况。

导致政府控制失灵的原因是多方面的，归结起来，是由于社会的高度复杂性和高度不确定性而使政府进行社会控制的前提和基础消失了，其中，信息的失真性更是直接原因。

20世纪后期，人类在步入后工业化进程的同时，也迎来了信息爆炸的时代。在这种情况下，不仅政府，而且其他社会行动者在获取信息方面都变得空前容易和方便，但信息垃圾却使那些真实有用的信息被掩盖了起来，使政府掌握可靠的信息变得更加困难。政府在决策中缺乏可资依赖的真实信息往往对人们的心理造成严重的消极影响，它不仅使公众对事实产生怀疑，也使政府官员不再相信会有什么真实的存在。这就是克罗齐耶所说的：“最为严重的问题是，人们业已失去了对真正的事实给予尊重的做法。所剩下的只有行政管理的事实，也就是说，只有由每一个专业职能部门依据知识的狭隘分类，刻意制造出来的事实。”[3](P82)这些“刻意制造出来的事实”尽管是事实，却是缺乏客观合理性的事实。它不仅造成政府职能碎片化的结果，也使政府各部门之间相互怀疑和相互隔离，更使政府与社会之间离心离德，以至于政府呆板地恪守制度化分工结构为它们定义的职能，却不可能以主动配合的方式开展行动。

在工业社会低度复杂性和低度不确定性的条件下，在社会的普遍联系程度和有机互动要求不甚强烈的条件下，政府职能的碎片化以及按部就班办事的行为模式还不至于使政府的功能障碍显现出来，相反，还可能会令人陶醉于其专业化解决问题的能力和科学分工的效率机制。然而，在后工业化进程中的高度复杂性和高度不确定性条件下，在社会的普遍联系程度和有机互动要求都迅速增强的条件下，对于政府作为一个整体以及行动的果敢、迅速和有机性提出了新的要求。而且，仅仅是政府具有整体性并以一个完整的行动系统而出现是远远不够的，在政府的外部还存在着多元化的社会治理主体，政府必须与他们进行合作，一道去开展社会治理活动。所以，与高度复杂性和高度不确定性的时代相适应的社会治理模式应当是一种合作行动模式，只有多元社会治理主体在合作的意愿下共同开展社会治理活动，才能解决已出现的各种各样的社会问题，才能在社会治理方面取得优异的业绩。

二、从政府本位到“他在性”

克罗齐耶指出：“任何一个社会，无论它多么富有，都不可能运用官僚主义的方式来解决提供新工作的问题……人们在最大限度上所能够做的，也就是给失业者更多的救济补贴，然而，行政管理的盲目性使其永远也不可能对其无法看到的诸种需要做出严肃认真的回应。”[4](P231-232)不仅是就业的问题，其实，绝大多数社会问题的解决，都需要通过调动社会自身的活力和挖掘社会中所蕴含的潜力去争取理想的效果，这就意味着政府不应当直接运用行政手段去解决诸多社会问题，而是需要在认识到某种社会问题的时候采取引导的方式，积极调动社会力量去加以解决。这样一来，政府可以避免因直接解决某一社会问题而有可能犯的错误，也可以防止政府因解决某一社会问题而导致或引发其他的问题，更为重要的是，政府可以在对直接解决某种社会问题的社会力量的关注中去发现需要加以制止和纠正的行为，从而使解决问题的行动路线总能保持一个正确的方向。然而，回顾近代以来的历史，我们发现这种理论上的追求从来也没有转化为现实。现实情况总是向我们展示出政府在社会管理方面的垄断者面目，在对公共利益的维护方面，在公共产品的供给方面，政府一直希望包打天下。到20世纪70、80年代，政府在社会管理方面的垄断者角色受到诸多批评，而且，旨在解决这一问题的矫正方案也以“新公共管理理论”的名称而得到广泛的传播，以至于“私有化”、“民营化”、“引入竞争机制”等操作技巧得到了广泛使用。