摘要：文章以汉中市汉台区涉法涉诉信访工作为例，剖析了涉法涉诉信访案件终而不结的顽疾产生的根源，提出构建案件终结合理退出机制的建议：以统一立法为基础提高司法权威;以权威性、专业性、中立性为特质挑选终结主体;以“公开听证”为主体构建程序规定;以“公示”和“不予受理”为手段落实法律后果;以“有序退出、合法救助”为重点做好后续稳控。
关键词：信访终结机制;完善构想;现状
实行终结的目的一是为了诉访分离改革后依法处理涉法涉诉信访问题;二是为了畅通涉法涉诉信访出口，完善信访制度，更好地维护群众合法权益和司法权威。因此，有必要对我国的信访制度进行剖析，以现行法律为依据对涉法涉诉信访进行改造。
一、涉法涉诉积案之现状
本文以汉台区监察院近三年的信访案件为研究范围，以来信来访10次以上、接待答复3次以上、之后仍然多次来信来访三点为积案之定义，筛选出符合条件的信访案件共10件，其中不属于检察机关管辖的案件有3件，滥用信访权无理缠闹访的有5件，不服公安机关不立案但未满足立案监督程序性条件的2件。
10件信访积案表现出以下特点：第一，持续时间长且重复次数多。由于部分信访人提出的诉求不在合理范围之内或需要解决的问题属于历史遗留问题无法在短期内得到解决，信访人便长期反复信访，如汪某某要求对其丈夫1968年因故意杀人被判死刑的案件进行信访。汪某某丈夫1968年纠集他人持枪械袭击汉中地区革委会，并致军代表死亡，案发后被判处死刑。汪某某近些年持续来访我院，要求对案件进行再审。检察院告知其因未能出具法院判决书，且不符合相关再审规定，汪某不服继续来信来访。第二，信访方式有时过激。部分信访人为引起导重视甚至社会关注，不惜以自身的身体健康为代价，采取睡在走廊门口、甚至追打工作人员等过激行为，给检察院施加压力。第三，多头上访现象普遍存在。信访人无一例外的采用多头上访的方式，希望能得到更多的重视和关注，包括到区法院、区政府、区公安分局以及对应的上级部门信访，更甚者有进京上访的经历。
汉中区院对这10件信访案件疲于应对，花费了大量的时间和精力，却收效甚微，一方面想对事实清楚，处理到位的信访案件拟进行终结，但却由于实际操作上的种种阻力而一再搁置;另一方面由于未有终结后的配套帮扶救助措施和责任部门，信访人持续上访的“终而不结”现象不难预见。
二、涉法涉检积案形成之原因
1、现有制度法律不完善
关于信访制度现有的最高位阶的法律规定是国务院颁布的《信访条例》，属于行政法规，其中第35条第3款简单地提及了有关信访终结的内容，对复核后以同一事实理由再信访的不再受理。而对信访终结制度有所细化的规定均是地方根据各地具体情况出台的信访终结办法，属于地方性法规。信访终结规定的法律位阶低导致其在适用范围和法律效力上均有所限制，地方性法规只能调控受本地管辖的主体之行为，且若与上位法相冲突则不能适用。效力层级低带来的后果是信访终结规则不统一，群众的知晓度不高，缺乏权威性和认可度。
2、信访终结终而不结
随着群众法律意识的增强，越来越多的群众在碰到法律问题时选择来相应的司法机关寻求司法救济，但同时也由于个体的局限性和对法律理解的片面性，来访群众的大多数诉求均是想要得到最终对自己有利的裁判结果，甚至在诉讼权利行使完毕或已经丧失时，由诉转访，通过来信来访等形式，寄希望于上级领导能够做到“以权压法”，来推翻原本的裁决。更有甚者企图以“闹”的方式打破常规，放大诉求，以高昂的社会代价来获取个体和眼前的利益。不可否认，过去个别地方为了解决一些“老大难”问题，反复启动法律程序;也有地方为了息事宁人，随意规避生效裁判，用行政干预司法的行为让信访人看到了所谓的“希望”，这也是信访群众“信访不信法”的症结所在。群众对信访产生的过度依赖使信访终结的道路阻碍重重，造成终而不结的僵持局面。
三、完善涉法涉诉信访终结制度的构想
1、以统一立法为基础提高司法权威
涉法涉诉信访终结需要上位法的规定加以确认，这一方面有利于涉法涉诉信访工作走上法制化道路，维护司法的权威和既判力，另一方面有利于信访人法律精神、法律信仰的培养。现阶段的涉法涉诉信访终结的立法尚未形成，《信访条例》也只是做了原则性的规定，因此亟需进行统一的立法对涉法涉诉信访终结进行规制。笔者认为可尝试由国务院牵头制定统一法规，各地以此为基础制定实施细则的方式逐步展开。
2、以权威性、专业性、中立性为特质挑选终结主体
涉检信访终结的主体是信访终结事项的审核部门，即由谁来做出信访终结的决定。当前制定了信访终结办法的地方政府对涉法涉诉信访终结持三种态度：一是明确规定由政法部门处理。二是规定涉法涉诉类信访不予受理。三是没有涉法涉诉类信访终结的条文规定。笔者认为，能够作出涉法涉诉信访终结的主体必须具备以下特征：一是权威性，级别必须高于作出信访事项结论的部门;二是专业性，必须为具有司法职能的专业化部门;三是中立性，与原处理结论有利害关系的机构或部门不应参与终结程序。因此，中央或省级政法部门为作出涉法涉诉信访终结的主体较为合适。
3、以“公开听证”为主体构建程序规定
程序作为“看得见的正义”对于整个信访终结起着至关重要的作用。涉法涉诉信访具有涉法性和涉诉性的特征，适用程序更应该体现公平公正，让人信服。其应当包括向上级申报、审查的内容、审查的方法、审查的流程、办理的期限、答复的形式、备案通报以及事后的稳控工作。审查内容的重点应放在信访人反映问题的解决情况上。关于审查的方法，在阅卷审查的基础上可适当赋予审查机构的调查核实权，对于专门问题也可以进行鉴定或者补充鉴定，审查时可以询问相关人员并制作调查笔录。审查的结论应当以书面的形式告知，必要的时候当面送达并释法说理。听证程序是涉法涉诉信访终结程序必不可少的程序，能够让信访人直观的感受到公平正义。
4、以“公示”和“不予受理”为手段落实法律后果
涉法涉诉信访终结认定的法律后果，即信访事项被终结后，信访人和信访机构享有的权利和承担的义务。借鉴各地关于法律后果的规定，涉法涉诉信访终结的法律后果包括：第一，该信访事项录入信访事项终结数据库;第二，必要时候可以在当地报纸、电视等媒体上进行公示;第三，信访事项终结后，信访人就同一事实和理由再次信访的，有关部门不予受理。同时，信访终结作出机构要对做出的信访终结决定承担责任，信访终结的决定应当向同级党委政法委和上级政法部门报备案，对终结工作中存在的违法违纪现象，坚决严肃查处。
5、以“有序退出、合法救助”为重点做好后续稳控
涉法涉诉信访事项的终结并不代表信访人从此就息诉罢访，这只是在形式上退出了所有的程序。事后的稳控工作至关重要。针对涉法涉诉信访终而不结的现象，同时为维护司法的权威性，笔者建议司法机关不再受理此类信访，转而由地方党委、政府及基层组织接管，协调民政、社会保障等部门落实教育帮扶工作，进行进一步的协调和沟通。通过已有的民政救济、社会救助等多元方式，统筹解决信访群众的实际困难，进一步做好息诉罢访工作，政法机关对于符合司法救助条件的信访人也可以在终结前后给予司法救助，以更好地推进信访的实质终结。
涉法涉诉信访终结不单需要制度上的匹配，更需要民众的配合。徒法不足以自行，加大信访终结的宣传力度，培养民众的法律思维和法律精神更为重要。
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