加拿大的社会保障由养老保险、医疗保险、就业保险和工伤赔偿等部分组成。与之配套的联邦基本立法有《老年保障法》、《退休金法》、《就业保险法》、《卫生法》、《养老金管理条例》和《个人所得税条件》等[4]。在此,主要介绍就业保险和养老保险。
(一)就业保险制度
有意思的是,加拿大的失业保险不叫“失业保险”,而被称为“就业保险”。其从“失业保险”到“就业保险”的演变,或许反映了当今世界劳动保障制度改革的一些理念。过去,加拿大实行失业保险制度,目的曾主要是保障失业人员的生活水平。但是,20世纪90年代以来,仅仅起到生活救济作用的失业保险,在一定程度上导致了失业者失业时间的延长,失业保险基金的负担加重,失业率居高不下。这引起加拿大政府的高度重视和反思。在广泛讨论中人们认识到,解决失业保障的根本出路在于促使失业人员尽快就业,应当充分发挥保险制度促进就业的积极功能。为此,1997年1月,加拿大出台了《就业保险法》。该法不是简单的法律更名,而是加强了运用失业保险积极促进就业的功能。
1.管理体制。加拿大政府对就业保险工作实行集中、综合管理,具体负责部门是人力资源发展部(HumenResourcesDevelopmentCanada,HRDC),主要职能是:(1)管理和使用就业保险金;(2)为失业人员实现再就业提供服务,包括资金支持、提供交通费和托儿费、提供职业需求信息、市场预测服务以及咨询和政策服务;(3)以资金或其他方式为学生和求职人员提供职业培训和有关服务;(4)从事一些带有全局性的组织、协调和技术等方面的工作。
2.资金。《就业保险法》规定,所有企业职工必须参加保险,自营就业者自愿参加;职工按本人工资的1.8%缴费,企业按工资总额的3.6%缴费,自愿参保者按本人收入的5.4%缴费;政府财政负责就业保险工作所需的行政费用。就业保险金的主要支出分为两部分:一为失业人员提供生活费用;二是促进再就业的有关支出。首先,就业保险基金较大部分用于职业培训,既支持职业培训机构的培训与建设,又资助失业人员参加培训。其次,作为补贴,鼓励失业者从事低薪工作。第三,向雇主提供工资补贴,鼓励雇主录用长期失业人员及其他困难群体成员。从总量上看,用于促进再就业的基金占到总基金的30%。[5]
3.申请程序和待遇水平。就业保险金的申请程序是:失业者到人力资源发展部所属的就业保险经办机构登记,出示社会保障卡,提供工资发放记录表,然后填写失业保险金申请表;同时,企业也要填写有关内容,如解雇原因、是否参加保险、失业人员的社会保障号码等。经人力资源发展部严格审查(必要时通过税务部门核实)合格,两周后失业者可领取保险金。就业保险待遇分两种情况:一种是经常性的,另一种是特殊性的。第一次申请经常性就业保险金,要求申请者在过去52周内,至少连续工作910小时;申请特殊性就业保险金的,需至少连续工作700小时。
加拿大的就业保险金每两周支付一次。支付的标准为每周不超过平均受保收入的55%,最多不超过413加元。对于子女较多、收入较低的家庭,支付标准可高于55%;对于曾领过就业保险金的人员,其支付标准低于55%。联邦政府规定,失业者在领取就业保险金期间,从事收入不超过25%就业保险金的临时工作,就业保险金全额发放,对收入超过25%的则要相应抵扣就业保险金。为了促使失业人员尽快找到新的工作,缩短失业时间,加拿大负责发放就业保险金的公共职业介绍机构,要求失业人员每两周填写一次报告卡,在领取就业保险金时交回。报告卡的主要内容是,一旦失业人员有下列情况之一的,公共职业介绍机构将停发就业保险金:一是在过去的两周内找到了全日制工作;二是没有经过公共职业介绍机构而是自己与企业联系上岗的;三是在失业期间去度假的。对已经找到工作但还领取就业保险金的,公共职业介绍机构可通过调查或税务部门的纳税记录很快发现,对冒领行为予以处罚:一是按冒领数额给予3倍的罚款;二是延长再次申请就业保险金的最短工作时间,根据冒领数额不等,延长最短工作时间的25%-75%。
4.妇女享有就业保险的情况。20世纪90年代以来,加拿大妇女的失业率开始低于男性。1999年,妇女失业人数为522,000人,占全部女性劳动参与者的7.3%,而男性失业者的比例则为7.8%。[6]1998年,342,400位失业妇女领到了就业保险,占该年领取失业保险人数的46%。其中,领取经常性就业保险金的女性为64%,男性为84.2%;领取生育补贴的女性为22%,男性为0.3%;领取疾病补贴的女性为6%,男性为3.7%;领取培训补贴的女性为4%,男性为5.9%;而领取创业、自谋职业等补贴的女性比例均低于男性。[7]
(二)养老保险制度
加拿大养老保险工作由联邦政府和省政府分别负责。整个养老保险内容由3个部分组成:老年保障金、退休金、私人保险与个人储蓄。加拿大确定劳动者退休后应得收入的原则是:得到比较体面的生活。一些经济学家认为,退休后收入应达到退休前收入的70%,才能保证体面的生活。确定这一标准的参照是一般工人(其年平均工资为39,000加元),而不是高收入层。3个部分的一般比例为:老年保障金占退休前平均工资的14%,退休金占25%,私人保险与个人储蓄占35%左右。这样,一个人退休后,其基本收入每年约为27,000-28,000加元。[8]上述3个部分各有其不同的资金来源、职能和机制。
1.老年保障金
2.加拿大退休金
3.私人保险或个人储蓄。私营保险又称“私营退休金
4.妇女享有养老保险的情况。加拿大妇女享受了各种养老金。在加拿大老年妇女的收入来源中,老年保障金(OAS)(包括养老补助金),形成了老年妇女收入的较大部分。1997年,65岁以上妇女全部收入的38%来自此项保险,与此相比,男性仅占21%。在加拿大退休金
二、对劳动保障的社会性别分析及性别平等对策
许多人认为,社会保障在性别方面基本上是中性的,因为它使所有人受益。“但是,事实并非如此。社会保护制度并不仅仅是反映了劳动力市场上存在的男女之间的不平等,而且在某些情况下还加深了这种不平等”[11]。在加拿大,无论是政府、学术界还是妇女组织,都敏感地注意到社会保障特别是劳动保障中仍然存在的不平等,注重寻找造成这种不平等的原因,以及在这一领域逐渐实现性别平等的策略。
(一)导致劳动保障领域中性别不平等的主要原因
加拿大的社会性别专家认为,加拿大这个福利国家是被高度社会性别化了的,由于男女在社会中的不同经历,使一个表面上看来性别中立的社会保障系统,对男女产生不同的影响。社会性别专家们的主要分析如下:
1.劳动保障领域中的不平等是劳动力市场不平等的复制和强化。由于劳动保障机制是劳动力市场机制的补充和延伸,又由于加拿大的劳动保障是与劳动者的劳动时间、工资收入、劳动形式等密切联系的关联型缴费制度,因此,妇女在劳动力市场上的弱势地位必然反映到劳动保障体系中。首先,妇女在正式部门全日制就业的比率较低。在加拿大劳动力市场上,1999年妇女在非全日制(Part-timeemPloyment)就业者中占69.7%,占全部女性在业者的28%(男性仅占10.3%),临时工的比例也高于男性。[12]由于申请就业保险规定劳动者在过去52周需要连续工作910小时(经常性就业保险金)或连续工作700小时(特殊性就业保险金),而从事非全日制工作、临时工、家庭工等灵活多样就业形式工作的妇女,从事受保护就业工作的期限较短,因此,很容易被排除在劳动保障的大门之外。其次,妇女的收入低于男子。1997年,加拿大15岁以上妇女的税前年平均收入仅为男子的62%。[13]由于就业保险、加拿大退休金
2.传统的社会分工或角色导致妇女在劳动保障中的不利地位。一方面,妇女对家庭、照顾孩子、照料老人有巨大的责任,导致了她们在劳动力市场上的弱势地位;另一方面,妇女在家庭中的劳动又被看作私人领域的事情,不被当做社会贡献计入社会劳动并予以经济上的回报,导致了家庭妇女的贫困。此外,男子养家、妇女作为被养活者的社会角色模式又被作为多种保险或补贴的依据。加拿大研究者给我们分析了两个生动的例子:第一个,两个同样工种工龄的男女工人,都在工伤中失去了胳膊,因为角色关系——男子有养家的负担,每个胳膊的价钱(工伤保险)计算下来就不一样。第二个例子,工作着的母亲和上学的儿子都在车祸中丧生,因为男子有养家的责任,因此,就可能导致上学儿子的生命比工作母亲的生命贵重。此外,加拿大的一些社会福利或免税补贴,把补贴给没有工作的家庭妇女的那一份发给家庭中的丈夫。对此,研究者们认为,这种看似对妇女家务劳动的承认(实际上是基于男子养家的理念),是从依附其他供养人(丈夫)的权利派生出来的,在使妻子通过丈夫得到有限保障或福利的同时,也加剧了妇女对男子的依赖。带有变革性的做法是:一方面,应以个人权利为基础提供社会保障,改变妇女对男子的从属地位;另一方面,为妇女从事有酬工作提供各种缴励和便利措施,这才是实现性别平等的真实基础。
3.性别角色和家庭结构的变化对妇女的影响。由于育龄妇女生育率下降、晚婚晚育、结婚和再婚减少、同居迅速增加、婚外生育以及离婚率和分居率的急剧攀升,加拿大面临着家庭结构的重大变化。这些情况促成了单亲家庭尤其是单亲母亲家庭的增加。1996年,加拿大有945,000个单亲母亲家庭,占有子女家庭的18.5%,是1971年的两倍(9.0%)。[15]研究者认为,影响单亲母亲劳动力供给状况的因素很多,如劳动力市场情况、
4.妇女在社会发展项目中,在取得许多服务和权利、利益水平和再分配的获得方式上,处于不利地位。加拿大的劳动保障或社会保障是通过社会发展项目实现的,由于妇女在社会发展领域所处的边缘地位,就使得妇女在这些发展项目中比男性获得的利益更少。如对
(二)加拿大改善妇女的收入保障采取的措施
1.将社会性别平等意识纳入政治、立法和决策的主流。联合国妇女十年(即第一、二、三次世界妇女大会),特别是第四次世界妇女大会后,加拿大政府成立了提高妇女地位委员会,它不仅履行了提高妇女地位的各项职责,更重要的是推动了将性别平等纳入政府各决策部门的主流。在我们访问的人力资源发展部、卫生部、人权委员会等政府部门,均有相应的负责性别平等的部门,有性别分析的理论框架和工具,有各项政策的性别分析、分性别的统计数据,有本领域实现性别平等的目标和指标,有实现目标的政策和预算。在各高级决策部门的女领导,不仅因为性别上是女性而被当选或任命,而且还因为她们具有社会性别平等理念和实现性别平等的行动,很多男性领导人和决策者也把推进性别平等当作天经地义而不是只说不做的事情。在法律上,妇女与残疾人、土著和可视的少数民族一起,被作为实现人权平等的四个重要群体。这使人感到,实现性别平等不仅仅是一个文明的标榜,而是要有政治意愿、政治智慧和机制保障的。
2.扩大在家庭中和劳动力市场上的男女平等。采取实际措施以帮助男子和妇女把薪给就业与家务工作更好地结合起来,并且支持妇女参加有薪就业。
3.扩大强制性社会保障以覆盖全体雇员,包括以妇女占大多数的特殊类别。随着经济全球化竞争的加剧和劳动就业矛盾的日益突出,不充分就业以及非正规就业、灵活多样形式的就业日益增多。因此,扩大劳动和社会保障的覆盖面也成为加拿大政策改革的一个重要内容。比如,将就业保险、加拿大养老金
加拿大是一个资源丰厚、人口稀少的发达国家,在联合国
我国的社会保障制度建立于20世纪50年代。那时的社会保障主要在城市,特点是“低工资、多就业、高补贴、高福利”,由企业和单位“一包到底”,广大群众特别是妇女无后顾之忧。但是,这种保障模式现在显然是无法运行了。与
为此提出如下建议:第一,提高劳动和社会保障决策中的性别平等意识,发展中国的理论框架和分析工具,使发展具有可持续性,使男女平等的基本国策落到实处。第二,从根本上改变劳动力市场上的性别不平衡的状况,增加妇女在正规部门就业的机会,促进男女同工同酬,提高女职工的劳动技能,推进男女平等退休的政策,提高女工的工会化程度,促进女性的职业发展,为劳动保障领域的平等打下坚实的基础;第三,建立劳动和社会保障领域中分性别的数据统计数据库,清理和分析现有劳动和社会保障政策对男女两性的不同影响,对法律和政策的改革提出性别敏感分析的依据。