行政案卷排他制度之价值分析

摘要：在追求人权，民主的呼声越来越高的时代背景之下，人们对程序公平也越来越重视，行政案卷对行政行为进行控制，不仅对行政权的无限扩张进行有效地控制，也彰显出程序法在现代社会的重要地位。笔者在本文中试从行政案卷的基础理论八手，探讨行政案卷排他制度的价值理论，以求在今后实践中实现行政案卷制度寻求理论基础。
关键词：行政案卷；排他；价值

在行政程序法典化呼声高涨的大环境之下，追求行政秩序与行政公正的目标价值已日渐清晰。行政案卷排他制度是最终的目标价值的体现，是控制行政权力机制的落实。该制度的确立看似是行政程序法典化道路上的一小步．实际是推进我国民主、法治化进程的一大步。

一、目的性价值之一——公正

人们渴求在政府行政过程中确立、完善行政案卷排他制度实际上就是对法律价值一一公正的一种追求，人们期盼自己能公正地参与、政府能公正地决策，行政机关也必须受到程序壁垒的规范。行政案卷排他制度的目标价值恰好能与此相吻合并体现在以下方面。
1参与公正。一切公正合理的程序都必须具备一个最基本的条件，即权益可能受到裁决影响的主体必须有充分的机会富有意义地参与程序，并对裁决结果的形成发挥有效的影响。只有参与，才能摆脱仅仅作为一种客体被动地承受别人意志的命运，才能作为一个积极主动的道德主体通过具体行为促使程序产生符合自己真实意愿的结果。程序参与是程序公正的最低要求．听证程序具备这一基本条件。在行政案卷的形成过程中，包括听证笔录的获得、其他证据的质证过程以及对案卷的查阅过程中，当事人都享有了解权和陈述、申辩权，行政机关必须充分听取和认真考虑他们的意见，否则，作出的决定无效。这就保证了案卷形成程序最低限度的公正性。而行政案卷也更集中地反映了当事人的意见，记录了当事人提供的证据，也能防止行政机关进行暗箱操作．充分保障相对人的权利。
2决策公正。公开和公正不可分离，秘密的程序和秘密的规定是产生不公正的渊源。其他保障程序公正的措施如果不与公开原则相结合就难以取得应有的效果。现代行政的公正与民主要求行政机关对公民重大权益产生影响的决定以高度司法化的程序做出，而行政案卷对行政决定的约束力是真正实现保护公民重大合法权益的前提条件。因此，要想真正发挥行政案卷排他制度保护公民重大合法权益、保证行政主体行政决定正确的作用，应该借鉴美国的案卷排他性原则，通过立法明确规定决定必须以行政案卷为基础，不能根据行政案卷之外的证据做出决定，避免听证会昕而不证、走过场、行政案卷名不副实的现象出现，从而真正实现公民在行政机关做出对自己不利决定时，能有效地获悉并参与该决定的做出，保护其重大合法权益。
3壁垒公正。行政自身的特性决定了法律只能为行政提供一般的规则甚至模糊的原则，行政法的实体规则绝大部分是由行政机关自身所制定的，并以行政法规和规章的形式表现出来。程序的壁垒特性有效促使决策者仔细收集证据，并对证据进行冷静分析，根据事实和证据作出决定。程序的壁垒特性较明显地体现了程序的价值：一方面，按此要求，更容易发现案件事实真相，从而作出公正的决定，这表明了程序的工具性价值。另一方面，“它能使参与者有机会获知程序的进程，判决结果的内容以及判决据以形成的理由和根据，从而更能从心理上接受判决结果；同时，公正合理的程序能够对判决结果做出充分的合理性证明，使参与者确信自己受到了公正的对待。”行政案卷排他制度，通过对程序壁垒特征的体现而实现公正。

二．目的性价值之二——效率

制度的产生都是为了满足一个社会中人们的欲望和需要而存在的。行政程序制度的设置的目的就在于通过程序促使行政机关合理高效地进行行政管理活动，有效地解决行政纠纷。任何制度都必须确定资源配置，产出组合和产出分配。行政案卷排他制度从它的制度设计和运行中体现出另一目的性价值：效率。
1、提高行政行为效率。表面上看起来，行政案卷排他制度是“以牺牲行政效率为代价”的制度。但是，正是这些严格的程序，使行政行为形成合理的规范化，促使行政机制能在规范的轨道之上高效地运行，更促进行政机关能进行有效的管理。也正是程序制度的形成，使相对人正当权益得到有效保护，使行政行为的合理性相应提高，也就使得行政相对人对行政决定或处理结果处于一种“意料之中”的状态之中，对正当不利后果的接受程度大大增加，无形之中减少了行政机关与相对人之间的摩擦、减少了行政纠纷和行政案件的上诉率，也就在很大程度上提高了行政行为的效率。
2、提高司法效率。行政案卷排他制度的效率价值更为明显的是体现在司法审查阶段即行政诉讼阶段。如果说在行政程序领域，行政案卷排他制度的效率价值体现得较为隐晦，那么在行政诉讼阶段行政案卷排他制度对于效率价值的体现就可以说是直白、淋漓。进入诉讼阶段之后，法院要求行政机关对自己的行为承担举证责任，行政机关应说明其作出具体行政行为的事实依据和法律依据，而行政案卷是行政主体行政行为的客观记载，因此行政机关向法院提交的行政案卷以及诉讼阶段其他经过质证的证据所形成的案卷是法院判决行政机关行政行为台法的依据。影响最终判决的行政案卷在行政程序阶段已经形成、封闭，在诉讼阶段是不可更改的。因此，法院审查的范围应以行政程序结束后封存的行政案卷为限。法院对于在行政程序阶段严格依照法律程序形成的案卷可以进行书面审理，节约了诉讼成本，缩短了调查时间，合理分配了诉讼资源．提高了司法效率。
三、工具性价值——控权
作为法律制度，行政案卷排他制度除去所追求的法的目的性价值．还具有制度本身的工具性价值，行政案卷排他制度是行政法自身控权职能的体现．也是司法对行政权控制的手段，因此，它的工具性价值又是显而易见的。
1控权的本体价值。美国行政法学家施瓦茨明确指出：“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则．以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救。”程序控制方式能够弥补立法控制的不足，将注意力放在权力行为的时间与空间方式上以及相对人参与等权利的尊重上，力图解决权力过程失控的问题。程序抗辩的实质在于：把诉讼程序中的抗辩机制移植到行政程序之中，以寻求行政的正当理由。正是通过相对人对行政权力的抗辩，保持了行政权力与相对人权利的平衡、增进行政效率与公民自由的关系的协调，促使形式合理性与实质合理性的结合。而行政案卷排他制度的确立是保障这种抗辩权的最为有效的途径。
2控权的派生价值。在多视角的控权模式中．独立的司法机关审查行政行为合法化。从而为私人提供法律上的救济，保障了法院对行政机关的监督。伴随着公共权力的垄断态势逐渐被打破，司法审查也成为了世界各国矫正行政违法、保障公民权益的重要手段。