摘要:以精简乡镇机构为目标的乡镇政府改革,无论是在改革目标上,还是在改革的实际效果上都明显存在问题。因此,需要对乡镇政府改革进行重新审视和定位,乡镇政府改革方向应转到转变政府职能上来。
关键词:乡镇改革;改革目标;转变职能
党的十七届三中全会把加快乡镇政府改革作为农村改革发展的重要内容,并提出到2012年基本完成。这是深化农村改革的重要方面,是健全农村民主管理制度的有效举措,是促进农村经济社会发展的必要保证,具有重大的现实意义。其实,乡镇政府改革早已不是新话题,以精简乡镇机构为目标的改革在全国许多地区早就开始了,而且取得了不小的“成绩”。如2000—2006年,全国平均每年精简乡镇政府1500个左右,到2006年,乡镇政府精简为3.4万个,比1995年的4.7万个减少了1.3万个。但是,对于这种以精简乡镇机构为目标的改革思路,在其走过那么多年历程之后,有必要回过头来对改革的目标、成效等重新进行审视,这对于科学定位改革目标、促进改革取得实效具有重要意义。
一、对以精简为目标的乡镇政府改革的重新审视与分析
(一)对乡镇政府改革目标的重新审视与分析
长期以来,乡镇政府改革目标定位于精简乡镇机构及人员上面,而在逐步深入的改革中不仅坚持了这一目标,而且逐步强化了这一目标。这种改革目标定位的理由,或者是因为大量的乡镇机构和人员造成了过大的财政开支并使县乡财政苦不堪言,或者是乡镇政府机构膨胀、人员臃肿以及许多机构和人员无所事事,或者是二者兼有。当然,这种改革目标定位及其理由无疑具有一定的合理性,尤其在改革初期阶段,庞大的乡镇结构及其人员,不仅导致了大量的财政支出并使县乡财政“不堪重负”,成了“吃饭财政”,甚至成了连饭都吃不饱的财政,而且大量的乡镇机构和人员确实“无所事事”,在这种情况下这种改革目标定位及其理由的合理性尤为明显。但是,在我国经济社会快速发展、行政体制改革逐步推进、市场经济体制逐步完善的今天,对这一改革目标确实需要进行重新审视和分析。首先,通过精简掉大量的乡镇机构和人员,的确可以减少财政开支,许多地区所谓的改革成效也充分证明了这一点,但是在乡镇机构及人员被精简掉的同时,其所担负的职能或其应担负的职能也同时被“精简”掉了,如果这种财政支出减少是以损失掉这些机构和人员的必要职能为代价,那么这种精简显然是不“合算”的;其次,在一些地区也确实存在乡镇政府机构膨胀、人员臃肿以及许多机构和人员“无所事事”的现实,但是在现代经济社会发展条件下,我们必须要重新认识这种现象,至少我们要区分清楚到底这些所谓“无所事事”的机构和人员,是真的没有事情可干,还是没有去干该干的事情。如果是前者,那显然只能采取精简的办法。如果是后者,那就应该让其去干该干的事情。毫无疑问,在经济社会高度发达的当代社会,需要乡镇机构及人员干的事情很多,比如抓好计划生育、进行农村基础设施建设、大力发展农村社会保障事业、加强农村社会治安管理、促进社会公平、引导人口流动等等,显然乡镇机构及人员不可能真的无事可干。所以,我们应该重新认识乡镇机构臃肿及人员“无所事事”,面对机构臃肿及人浮于事,解决的办法也并非只有“精简”这一条路径,精简也未必是最好的途径,让这些机构和人员“有所事事”实际上是更好的办法。因此,在当前经济社会形势下,乡镇政府改革的目标应重新定位,应定位于如何让乡镇政府及人员“有所事事”、充分发挥其应有职能上。
(二)对乡镇政府实际改革效果的重新审视与分析
乡镇政府改革效果是改革思路、途径科学与否的最终检验标准。理想的改革效果标志着改革思路及途径的正确性,而不理想的改革效果甚至是“南辕北辙”的改革效果,显然无法能说明改革思路及途径是正确的,即使这种改革思路及途径在理论论证上足够充分,只要改革效果不理想这种理论上的论证也很难有说服力。因此,对乡镇政府改革效果进行重新审视与分析,是检验以精简机构及人员为目标的乡镇政府改革科学与否的最佳办法。当然,从长期以来的乡镇政府改革的表面效果来看,尤其是从精简数字来看,成效确实明显,因为大量的乡镇及其机构确实被精简掉了,但进行深入分析后会发现实际效果并不明显,将来也不会明显。首先,从全国各地的实际情况来看,乡镇合并了,机构精简了,但乡镇财政供养人员似乎并没有减少多少,在个别地区甚至还有所增加。究其原因,一是把大量的乡镇人员精简掉,意味着这些长期习惯于端着国家“铁饭碗”的人员要走向社会自谋职业,甚至面临失业和生活无着的危险,把其精简掉的困难和压力可想而知,所以在大量乡镇及其机构被精简掉的同时,大量人员被留下来了。二是在所有乡镇财政供养人员中,真正的党政人员实际上只有10%多一点,大量人员属于农村教师和事业人员,仅教师就有近700万,占乡镇财政供养总人口的50%还多,而教师精简的空间不大。因为只要有那么多农村学校和学生,教师就不应该精简。实际上,很多地区采取了精简农村教师的措施,但导致了农村师生比例的严重失调,尤其是与城市师生比例相比严重失调,一个老师上多个年级同一门课程或者一个老师上同一年级多门课程的现象,在许多农村地区并不少见,因此今后教师精简的空间不是很大。乡镇事业人员是乡镇政府中能够直接给农民提供服务的人员,把他们精简掉了,给农民直接提供各种服务的职能也就丧失了,而实际上农民对各种服务尤其是各种技术服务的需求是很大的,所以这些乡镇事业人员也不应该过多精简,即使精简,精简的空间也同样不是很大。通过以上分析不难看出,以精简乡镇机构为目标和思路的乡镇政府改革注定很难取得显著的实际效果。
二、结论与思考
通过对以精简乡镇机构为目标的乡镇政府改革目标、实际效果的分析,不难得出结论,这种改革目标及途径确实需要进行调整。党的十七届三中全会提出要着力转变乡镇政府职能,增强乡镇政府社会管理和公共服务职能,这实际上为乡镇政府改革指明了方向。实际上,乡镇政府改革要解决的问题不在于乡镇政府及人员数量的多与少,而在于这些乡镇政府和人员有没有事情可做、做什么事情。农村税费制度改革以至取消农业税以后,原来被乡镇干部收取税费这一沉重任务淹没多年的计划生育、义务教育、职业教育、公共服务、人口流动、医疗卫生、基础设施建设、社会保障、社会公平、社会治安等任务逐渐凸现出来,而这些任务完全靠农民自身很难完成,只有以乡镇政府为主体才能得到有效完成。因此,乡镇政府改革的目标应定位于转变政府职能,真正由管理型政府转变为服务型政府,切实发挥好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能,尤其是发挥好后两项职能,切实加强农村社会管理,切实为农民提供好各种公共产品和公共服务。
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