人民监督员制度试点工作相关问题的把握

摘要:检察机关的人民监督员制度试点工作,经过多年的运作,彰显了其应有的功能,对于提高检察机关的办案质量,强化检察队伍素质,促进社会的和谐稳定起到了积极的作用。但是,在制度设计、选任机制、监督效率等方面还存在着这样或那样的问题,有待于我们积极研究和探索,切实予以解决,确保试点工作的健康发展。
关键词:检察机关;人民监督员制度;存在问题;解决办法
自人民监督员制度试点工作开始启动以来,经过多年来的实际运作,彰显了其应有的功能,对于提高检察机关的办案质量,强化检察队伍素质,促进社会的和谐稳定起到了积极的作用。但是在具体操作上,我们还应注重把握三个方面的问题:
首先是制度设计问题
高检院自2003年试行人民监督员制度自以来,各级检察机关都依据高检察院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》、《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》等规定,制定和出台了相关的规定和细则,对人民监督员制度试点工作进行了较为全面的规范,确保了各级检察机关在试点过程中有据可依。但是,我们也应当看出,目前我们试点工作中所依据的有关规定均是出自人民检察院内部,尽管很多专家、学者及理论研究人员从《宪法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》等法律中引经据典地找出了设计人民监督员制度的有关法律依据,但是我们必须承认的是,我们现在试行的人民监督员制度还没有得到法律的认可或国家权力机关的法律支持,如果仅凭高检院的内部规定而运行的话,它只能作为司法机关的一项工作制度或创新举措,与人民监督员制度应当具有的民主性质、制约功能、现实操作不相称,与法治原则的要求是也有一定的距离。至今,人民监督员制度试点至今已历时七个年头,如果不积极加快推进其法律化的进程,势必会影响人民监督员制度运作的效果。如何对人民监督员制度进行法律化?不外乎两种方式:一是在现行相关法律中吸纳人民监督员制度;二是另行单独制定法律规定人民监督员制度。可是我们都知道,这两种方式好是好,但在我国出台或修改一部法律是要经历漫长的论证过程的,就人民监督员制度而言,从试点工作一开始,就有专家学者提出,应将该制度纳入相关法律,但试点工作已有近十年时间了,还没有出现预期局面,致使该制度仍处于两难境地。要缓解目前这种状况,应做好以下几方面的工作:
一是要加快推进人民监督员制度的立法进程。各级检察机关要积极进行广泛深入的调研,继续加大人民监督员制度试点工作的宣传力度,不断扩大人民监督员制度在全社会的影响,用事实来回答社会对“谁来监督监督者”的质疑。同时,要为专家学者们更深入地调研论证提供大量翔实的基础材料,以此提高调研论证的针对性和有效性,加快推进立法的进程。
二是要抢抓有利于人民监督员立法的各种机遇。要抢先做好各种准备工作,不断强化与各级领导的请示、汇报,以赢得领导的高度重视,争取各级的理解和支持,一旦有合适的时机,即可将人民监督员制度的立法问题纳入其中,这也将会大大缩短人民监督员制度法律化的时间。
三是要不断完善人民监督员制度的工作机制。人民监督员制度既然是一项好的制度,无论是否能尽快实现法律化,我们检察机关也应始终保持对该制度坚定有力的支持,在具体操作实践中,不断创新和完善各项工作机制,使该项制度更加符合检察工作的实际,更加有利于在构建社会主义和谐社会中发挥积极的作用。
其次是选任机制问题
实行人民监督员制度的目的是在现行检察制度中增设一种监督机制,把办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下,从而有效保护公民的基本权利的实现。而实现这一目标的关键环节是人民监督员选任问题。但从目前的司法实践来看,此项工作中还存在着一些缺陷,具体分析如下:
从人民监督员的选任方式看,主要是由检察机关自身来操作的。根据最高人民检察院的规定,人民检察院根据拟选任人民监督员的名额,在机关、团体、企业事业单位和基层组织中协商确定人民监督员的产生单位。人民监督员的产生单位在本单位范围内经过民主推荐、征得本人同意、考察后确认人民监督员人选,由人民检察院检察长颁发人民监督员证书。显而已见,这种由检察机关握有主动权的选任过程,无法回避自己请人监督自己的嫌疑。

从人民监督员的选任条件看,检察机关还没有作出明确的相关规定。在具体运作实践上,检察院机关在选任人民监督员时,主要还是倾向于由人大代表,政协委员、机关干部等来担当,有些地方甚至还规定了人大代表、政协委员的比例要占60%以上。根据高检院《规定》第5条,担任人民监督员只要具备下列四个条件即可:一是具有中华人民共和国国籍;二是拥护中华人民共和国宪法;三是年满二十三岁;四是作风正派,坚持原则,有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。因此,检察机关选任人民监督员的现行做法,尽管有人认为有不妥之处,但由于上级规定的任职条件弹性太大,实践中难以把握。
从人民监督员的选任程序看,有一定的随意性。虽然高检院的《规定》中明确了人民监督员的产生办法,对人民监督员的产生程序,增加了公布条件,听取人大、政协意见,公示等内容,但对如何具体选任、由谁管理、如何罢免等问题并无明确规定,因此,尽管各级检察机关在选任人民监督时,是严格按程序进行的,但还是有些不知内情的人会认为这些人是检察机关随意挑选出现的,因而,在社会上产生了一些不必要的误会。
要解决上述问题,应当从以下几方面考虑:
一是界定好选任机构。可以考虑把人民监督员的选任权交由地方各级人大常委会,由人大行使人民监督员的管理权、经费负担权等,从而既能使人民监督员的监督落到实处,又能摆脱公众对检察机关“自己请人监督自己”的误会。
二是把握好选任条件。既要考虑能够代表人民的意愿,又要具有一定广泛性;既要能够胜任监督职能,又要能表达人民群众的诉求。
三是规范好选任程序。可以探讨比照人民陪审员制度的选任程序来进行。
再次是监督效率问题
根据高检院《规定》试行第二十一条:“检察长应当对人民监督员的表决意见和有关业务部门的意见进行审查,必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。检察长审查后同意人民监督员表决意见的,有关检察业务部门应当执行;不同意人民监督员表决意见的,应当提请检察委员会讨论决定;根据案件需要,人民监督员可以应邀列席检察委员会会议”。第二十二条又规定:“检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时,应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的,可以要求提请上一级人民检察院复核。上一级人民检察院应当及时复核并及时反馈结果”。从上述规定中,我们可以看出,人民监督员监督意见仅仅只具有程序性的效力。如果检察长不同意人民监督员表决意见的,就必然启动检察委员会讨论决定程序;参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的,还可以启动上一级人民检察院复核程序。这种程序性效力显然不足以制约检察机关滥用司法权。对此,专家、学者以及许多业内人士提出要强化人民监督员监督的有效性,使监督意见具有刚性法律效果。在多年的试点工作实践的基础上,笔者认为,在目前的制度框架内,使人民监督员的意见产生刚性法律效果,会造成影响司法独立性的非议,而如果维持目前人民监督员意见的建议性质,则不免使公众认为人民监督员制度是一种摆设的嫌疑,令人难以信服,使得该项制度又陷入一个两难境地。因此,在这两难境地中,有待于我们进一步研究和探索,切实找出其解决之道,切实使人民监督员制度发挥其应有的功效。