日本官方发展援助政策探析

官方发展援助或称政府开发援助(OfficialDevelopmentAssistance,ODA)作为发达国家(经合组织国家)对发展中国家提供的赠与比率不低于25%的大规模经济援助，(注：参见[日]吉川智教：“开发援助合作中的赠与因素概念及其经济学性质”，[日]亚洲经济研究所《亚洲经济》1986年6月号。本文不拟考察国际组织和民间团体实施的开发援助问题。)从二战后直到今天，对国际关系的发展变化都具有深刻的影响，因而一直是国际政治经济学的重要课题之一。日本的ODA在***—1996年超过美国，成为世界第一援助大国(除1990年外)，占OECD成员国提供ODA总额的1/4以上。因此研究日本的ODA政策，对于分析日本外交，把握其外交战略走向无疑具有重要意义。
一、从“开发援助”到“战略援助”
“开发援助”和“战略援助”是日本ODA政策中具有主导作用的两大政策理念，两者贯穿于ODA决策和实施的全过程，在不同的时期规定着ODA政策的走向。20世纪70年代以来，后者的地位和作用不断上升，成为与前者并驾齐驱的两大支柱理念之一。
“开发援助”的政策理念认为对发展中国家的援助可以促进发达国家的经济利益。(注：[日]松井谦：《经济合作》，有斐阁1983年，第134—136页。)二战后，重建国民经济、重返国际社会是日本国家发展战略的最大目标。因此，日本政府把ODA与本国经济利益的扩大化紧密结合，并确定与其有着传统经济关系的东南亚国家为首选对象。在双边援助方面(注：ODA在援助渠道上可以分为双边和多边两大类。)，50年代日本从南亚、东南亚国家招收的进修生占总数的94%，派往该地区的专家占总数的86.5%。1960—1978年，日本ODA总额为35亿美元，其中90%投向亚洲，仅东盟五国就占39.3%。1971—1982年，日本ODA的90%投向亚洲，其中东南亚和韩国占68.5%，南亚28.8%，西亚中东0.7%。(注：[日]稻田十一：“对外援助”，有贺贞等：《国际政治讲座·日本的外交》第4卷，东京大学出版会***年，第184—185页。)在多边援助方面，日本政府于1966年倡导成立了“东南亚开发阁僚会议”，设立亚洲农业特别基金、东南亚渔业开发中心、东南亚贸易投资与观光中心，积极推进与东南亚的经济合作。1966年12月亚洲开发银行成立，日本以2亿美元、18.2%的最高出资率掌握主控权。到1978年，日本取代美国成为援助亚洲的最大国。(注：根据[日]通产省＜年报＞各年版统计。)ODA推进了日本与亚洲各国的经济往来，使日本利用亚洲的市场和资源，完成了恢复国民经济的战略任务并转入高速增长。
鉴于战败国的特殊国情，日本政府强调ODA政策行为的“民间化”，有意淡化官方色彩，并于1953年12月提出：对外经济合作主要依靠民间的创意和主动，政府将积极提供帮助。但实际上日本向东南亚国家提供ODA，主观上具有通过支持美国的亚洲政策和亚洲盟国来巩固日美同盟关系、维护周边地区稳定的安全战略意图；客观上则借助“替代赔偿”的形式提供经济援助，与东南亚各国大体上完成“战后处理”，恢复外交关系，实现了回归国际社会，提高国际地位的政治外交目的。
日本经济在20世纪60年代的加速发展使其ODA事业进入迅速发展阶段。日本加入国际开发援助体系，成为援助主体国；美国要求日本分担更多的国际责任，成为促使日本扩大ODA的客观压力；日本国际收支改善，具备了扩大ODA规模的物质能力。于是，日本先后成立了“海外经济合作基金”(1961)、“海外技术合作事业团”(1962)、“海外移住事业团”(1963)和“青年海外协力队”(1965)。日本学者认为这是日本ODA事业的开始，(注：[日]铃木启之：“现代日本对外援助的结构变化”，大阪大学经营学会《经营研究》38卷3号。)1965年也被称为日本的“经济援助元年”(注：[日]《国际开发杂志》2002年11月，第36页。)。
70年代，国内外环境发生了对日本有利的变化。美国政府调整外交战略，美苏关系相对缓和，国际环境相对稳定；经济高速发展使日本综合实力日益增强，国际社会要求日本提供更多的ODA；同时日本政府的大国欲望逐渐上升，ODA政策开始更多地考虑政治安全因素，意图通过经济援助维护综合战略利益，非经济性的战略意图日趋明显，“战略援助”的理念色彩开始强化。尤其是两次“石油危机”后，日本政府加强对中东产油国的援助，全力开展“能源外交”、“石油外交”，把事关国家生存与发展的“综合安全保障”作为外交的指导性战略，ODA政策也开始了从“开发援助”为主向“战略援助”为主的转换过程。