探析我国基层公务员政策执行中的自由裁量权问题

摘要：我国基层公务员在执行公共政策过程中行使自由裁量权还存在不少问题,这些问题的产生主要有三方面的原因:一是政策本身存在缺陷,二是政策执行监督机制不健全,三是基层公务员自身素质不高。要确保基层公务员正确行使自由裁量权,提高政策执行效果,需提高政策质量,进一步健全政策执行监督机制,提高基层公务员素质。

关键词：基层公务员政策执行自由裁量权

公共政策是一个连续的过程,中央政府制定的政策需要基层公务员的实际执行才能实现其目标。改革开放以来中央政府制定的系列政策经过基层公务员的认真贯彻执行取得了举世瞩目的成就,但是,也有一些基层公务员在实际执行中央或上级政府的政策时,因不正确使用自由裁量权,阻碍、延缓甚至扭曲了原政策目标的实现,产生了极其负面的影响。针对这些情况,本文试图探讨如下几个问题。
一、基层公务员执行政策时行使自由裁量权需遵循的原则
我国于1993年开始实施的《国家公务员暂行条例》规定“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”[1]刚通过的《公务员法》把公务员界定为“是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。[2]根据这一界定以及我国公务员等级划分和行政区域划分相结合的原则,本文所指基层公务员是指区、县行政区域内行政处级及其以下的、具有国家行政编制,由国家财政负担工资福利的国家行政机关公务人员,及各类有法律授权具有外部行政管理职能的组织中的公务人员。
基层公务员政策执行中的自由裁量权是基层行政组织及其公务员执行政策时在特定情况下,依照其职权“在法律规定范围内自行判断、自行选择和自行决定以做出公正而适当的具体行政行为的权力。”[3]行使这种权力的最终目的是实现政策目标。基层公务员执行政策中行使的这种自由裁量权具有以下几方面的属性:一是自由裁量权是法律授予的权力,其目的是实现政策目标,因此,基层公务员必须在法律授权范围内行使自由裁量权,而不能超越法律的授权,而且,这种裁量权必须以实现政策目标为唯一目的;二是自由裁量权是在特定情况下选择行政作为或不作为的权力,是一种有条件限制的而非任意的权力;三是自由裁量权对行政职权有依附性,它以职权的存在为前提并以实现职权为目的,不能越权,也不能不履行其职权。
“在现实生活环境中,对政策执行者容许的自由裁量程度的解释,与有意无意的漠视规则之间的界限十分模糊”。[4]自由裁量权的本质及其属性要求基层公务员在执行政策时必须遵循一系列原则,才能规范其正确行使裁量权,实现政策目标,它也是我们判断公务员是否正确行使自由裁量权的标准。基层公务员在行使自由裁量权时必须遵循如下一些原则:
第一,合法原则。在现代民主法治社会,公务员行使的自由裁量权是法律授予的一种特殊的行政权。它要求基层公务员在执行政策,做出裁量时,必须以法律的授权为前提,不仅要符合法律的具体规定,还要符合法律的立法目的。
合法性原则还要求基层公务员行使自由裁量权时,必须以法律为依据,以事实为准绳。必须考虑政策执行中的相关因素,比如政策执行中的地域差异、民族文化传统等。同时不能考虑不相关的因素,如执法人员、执法机关部门的利益,以及与执法行为无关的第三方的利益等。
第二,合理原则。“由于法律赋予权力行使者以自由裁量区间,使其在自由裁量区间内的不同选择可以体现截然不同的价值取向。不同价值取向的行为选择在形式上是‘合法’的,这就为权力行使者披着合法的外衣滥用自由裁量权提供了可能。这种权力的滥用比一般的权力腐败更为隐蔽,更难受到制约”,[5]所以,必须强调基层公务员在执行政策中行使自由裁量权的合理性原则,使其在法律条文无法规范的自由裁量区间内,自觉体现政策的本质和精神,合理运用自由裁量权。
合理性原则要求基层公务员在行使自由裁量权时公正地对待政策相对人。同种情况,必须同样对待;不同种情况,必须不同对待。对同种情况给予不同对待,以及对不同种情况给予相同对待,都是违反公正原则的。