联合国体系下的非政府组织及其国际政治效应

在国际体系中，不仅世界各地的发展阶段极不平衡，而且国际行为体(actor)参与世界政治的程度也很不对称。就国家、由主权国家组成的国际组织(如联合国)以及由不同国家的个人或民间团体组成的非政府间组织(non-governmentalorganizations，即NGO)这三类行为体而言，由于当今的世界本质上依然是由主权国家所安排的世界，这就决定了主权国家参与国际政治的程度最深也最为广泛，政府间组织如联合国次之，而非政府组织又次之。但是，在逐渐多元化的世界政治中，非政府组织的活动虽不是人们首要的关注对象，但由于其活动具有跨国界、非政治和非营利性质，且一般也不受自我利益的驱动，而着眼点又是人类共同体的利益和特定全球性问题的解决，其作用和影响力在全球化的世界中日益突出。但总体上，学术界对非政府组织的研究还相当有限，学者们更乐于关注和着重分析国家相互关系，因为这已经被理论化了，而且，将非政府组织排除在世界政治体系要素之外，使世界政治分析模式简单化，易于操纵。本文旨在概要论述非政府组织独特的组织模式和运作方式，其在联合国体系里享有的法律地位，并着重论述非政府组织参与国际政治活动所造成的根本国际政治效应及其面临的根本挑战。
一、非政府组织的组织模式及其基本运作方式
作为国际行为体之一，非政府组织的历史渊源甚为久远。中世纪的罗马天主教会(RomanCatholicChurch)就是最重要的跨国行为体。(注：A.LeRoyBennett,InternationalOrganization:PrinciplesandIssues(NewJersey:Prentice-Hall,1995),p.279.)但只是在第二次世界大战之后，随着全球国际交往的日益增多、通讯和交通革命、全球相互依存度的增大以及全球化导致的大量跨国问题并因此呼唤国际努力，非政府组织才得以大量涌现。在20世纪50年代，非政府组织差不多有1000个，1976年已经达到2500个，1986年则达到4649个(如果把标准放得宽一些，将有21529个)，(注：奥斯特—奥托·岑皮尔著：《变革中的世界政治——东西方冲突结束后的国际体系》[M]，华东师范大学出版社，2000年版，第88页。)1993—1994年的《国际组织年鉴》指出，“常见的”国际组织有5102个，其中4830个是非政府组织，政府间国际组织仅272个，此外还有3606个具有国际倾向的国内非政府组织。(注：Bennett,InternationalOrganization,p.271.)自第二次世界大战结束以来，一直到80年代，非政府组织以平均每年5%的速度增长，(注：KorenA.Mingst,MargaretP.Karns,TheUnitedNationsinthePost-ColdWarEra(Boulder:WestviewPress,1995),p.57.)而1990年以来，非政府组织的增长尤为迅猛。
众所周知，国家间国际组织如联合国，其运作主要根据国家间达成的一致(特别是依凭政府间合作意愿)或某种程度上的强制性，通过常设机构，按照一定的程序，在不侵害国家主权的前提下，来完成其职责范围之内的工作。那么，非政府组织又是如何运作的呢?
在进行国际性的组织工作时，非政府组织有四种基本的组织模式。第一，有些非政府组织在某个国家设有一个总部，尽管其工作是国际性的，是在其他国家展开的。例如国际救援委员会(InternationalRescueCommittee)：又如1983年成立的阿拉伯人权组织(ArabOrganizationforHumanRights)，虽然每年都出台一份阿拉伯世界人权状况报告，但该机构的运作却远在日内瓦，而不是在某个阿拉伯国家。第二，有些非政府组织拥有诸多自治性的国别分部，每个分部有其独立的专业组织，每一个专业组织都向该国总部汇报工作。这意味着在同一国家内有几个机构彼此独立地开展工作。第三种模式是，一些非政府组织设立了许多募捐办公室，把筹措的资金集中起来，再通过一个特别的遍布世界的专业组织，如国际红十字联合会(InternationalFederationofRedCross)——其雇员和管理人员都是当地人——来分配这些资金。第四，某些非政府组织只经由当地的不属于本组织的非政府组织开展工作。没有这些当地非政府组织的帮助，它们就不能独立地开展实际工作。如基督教儿童基金(ChristianChildren'sFund)和牛津饥荒救济委员会。(注：AndrewS.Natsios,“NGOsandtheUNSysteminComplexHumanitarianEmergencies:Conflictor