基于政府流程再造：理论检视、困境解读及其发展策略

[论文关键词]流程；业务流程再造；政府流程再造；信息技术

[论文摘要]以业务流程再造为理论支撑的政府流程再造改革模式日益受到极大关注，然而当代中国政府在其改革实践中存在的诸多现实困境，如何分析其产生缘由并探寻出具有针对性和可操作性的发展策略，便成为我国改革诉求的重要目标和任务之一。

一、政府流程再造的理论检视

最近十几年里，全球化的进一步发展、信息技术的迅速应用以及人的素质的大幅度提高，顾客、竞争、变化的压力促使政府部门都面临着崭新而又严峻的挑战，人们越来越被时代形成的那种强调职能分工、层级节制的金字塔形组织模式所存在的问题所困扰。与此同时，一些旨在提高绩效的企业管理工具渐渐引起了管理者的注意，其中就包括美国麻省理院迈克尔·哈默教授所倡导的“业务流程再造”。它是指对企业的业务流程进行根本性再思考和彻底性再设计，从而获得在、质量、服务和速度等方面业绩的戏剧性的改善。其中“根本性”、“彻底性”、“戏剧性”和“流程”是核心特征。^[1]新的可持续的竞争优势，都将来自于企业所独有的以提高客户满意度为目标的流程变革管理上。流程已经成为这个时代企业管理的关键。20世纪90年代以来，以美国为代表的西方国家相继将业务流程再造理论引入公共管理领域，实施“政府再造”，从而引发了公共管理革命的新浪潮。顾名思义，政府流程再造要求政府以服务为龙头，以是否直接面对公众提供服务为界限，将政府部门分为前台和后台。前台直接面对外部订单为公众提供服务，后台为前台提供服务。前台一方面是公众服务的供应商，同时又是后台所提供服务的客户，以此类推形成整条服务链。整体来看，在政府内部各岗位之间，以服务为“齿轮”进行相互链结，形成一个全员服务链，最终将政府的服务呈现在公众面前。
随着主义经济体制的建立与完善，如何建立科学有效的公共行政管理机制和管理方法一直是困扰我国经济社会发展的突出问题。特别是我国政府各个部门之间缺乏及时信息交流和沟通的流程管理模式正日益显露出种种弊端：诸如分工过细，导致管理存在层次重叠、冗员多、成本高、对外界反应迟缓；只注重局部环节，缺乏整体协调，导致了本位主义和相互推诿现象；组织内部信息纵向横向沟通不够，导致资源闲置和重复劳动等。传统的组织结构形式和业务流程使政府部门之间沟通不畅、缺乏协调已经成为不争的事实。只有实现政府流程的有效再造，才能促使我国政府以前瞻的企业经营精神，转变政府职能，整合业务流程。值得庆幸的是，近年来我国地方政府在探索服务型政府建设时也开始尝试政府流程再造，并取得了初步的成绩。如成都市政府以建设“规范化服务型政府”为导向，结合行政审批制度，对有关部门的办事流程进行优化。^[2]上海市徐汇区委、区政府以贯彻《行政许可法》为契机，为了建立面向社会的快速回应机制，在13个街道、镇及委办局，对700多项政府传统工作流程进行再造。^[3]

二、政府流程再造的困境解读

政府流程再造确实可以改变过去以任务分工和计划控制为核心的流程设计理念，简化行政程序，压缩政府层级，为民众提供便捷和实惠的服务。然而，如果聚焦于现实操作中政府流程再造的运行过程，政府流程再造工程在我国目前尚属于起步阶段，无论是理论铺垫还是框架设计，都还有很多亟待解决的问题。
（一）政府系统复杂，流程梳理混乱
(1)职能层面：流程再造要求明确政府部门的职责，明确各自的权力界限，然而政府管理却存在越位、错位、缺位的“三位现象”。（2）结构层面：政府的“金字塔—鸽笼式”科层制结构仍没有得到变革。纵向来看，主要包括即中央、省（市、区）、（地级）市（自治州、盟）、县（市、旗）、乡（镇）五层模式。横向来看，机构设置仍然偏多，分设过细，力量分散，造成组织重叠，职能交叉，容易出现责任不清楚，互相推诿扯皮的现象。面对着这种部门众多，层级复杂的政府系统，如果不能很好顺部门内部和部门之间的职责分工，政府系统的流程再造就无从谈起。
（二）保障制度缺乏，流程实施随意
由于采用“流程”为工作重点，政府流程再造对以官本位为基础的专业职能及资源，产生了极其猛烈甚至是残酷无情的冲击，分析并量化工作流程将是一项复杂及崭新的挑战，对管理行为的评定将不再是各种行政级别，而要突显以下特点：以流程的结果来衡量工作业绩；鼓励以顾客为中心；倡导协作。^[4]传统政府部门的绩效考评制度缺乏单一衡量整体绩效的指标，仍然以职能为单位进行评估，评估重点是各部门和部门内各岗位，没有人专职对具体的流程进行评估，而是把流程人为地割裂，使流程成为片断式的任务流，忽视结果与成本，整个绩效评估体系处于既不科学也不规范的尴尬状态。
（三）技术支持不足，流程操作乏力
由于业务的模块化，组织和管理流程的虚拟化特质要求，缺乏信息技术则无法实现其流程化管理方式，“流程”只能停留在概念上的模糊想象，流程再造也就无法落到操作层面。目前中国的政务信息化却不容乐观，政府的信息及时处理能力比较薄弱，政府网络技术利用率不高，网络基础设施不够完备，政府网络统一性差，网络传输可靠性低，政务在线处理技术未广泛运用，政府网站建设仍处于起步阶段等。“根据埃森哲的研究报告，中国政府政务的总体成熟度为23%，尚处于正在建设平台的阶段，在24个研究对象中，落后于其他19个被者。”^[5]