探析我国服务型政府的建设与发展方向

2006年党的十六届六中全会明白提出要“建立效劳型政府，强化社会管理和公共效劳职能”。2008年两会上，温家宝总理在《政府任务报告》中提出：“要努力建立效劳型政府，要愈加注重社会管理和公共效劳”。效劳型政府是在下国政治体制变革范畴内的新内容和新目的，也是针对中国传统政府管理体制提出的新概念。与过来控制型政府相比拟而言，效劳型政府旨在建立一个民主、法治、高效的以“效劳”为执政理念的古代政府。完成政府变革与创新，从控制型政府向效劳型政府转变，从官本位到民本位转变，这是政府管理顺应经济社会开展的必定后果，也是中国政府变革的根本内容和方向。
一、管理实际的外延与开展。
自20世纪90年代以来，东方政治学和经济学家赋予管理（governance）以新的含义，不只其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。
“管理”一词于***年初次呈现在世界银行报告中，之后被普遍用于政治开展研讨当中，逐步开展成为一个外延丰厚、适用性强的实际，成为各国政治、经济、社会变革的重要实际根据，“更少的统治，更多的管理（LessGovernment,Moregov-ernance）”曾经成为新一轮国度变革和开展的口号和目的。
学者们赋予“管理”的涵义众多。罗茨（R.Rhodes）以为，管理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治进程，意味着有序统治的条件曾经不同于以前，或是以新的办法来统治社会”。库伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.VanVliet）以为：“管理的概念是，它所要发明的构造或次序不能由内部强加；它之发扬作用，是要依托多种停止统治的以及相互发作影响的行为者的互动。”在关于管理的各种定义中，1995年全球管理委员会宣布了一份题为《俺们的全球同伴关系》的研讨报告，对“管理”做出了明白的定义，极具代表性和威望性。该报告对管理作出如下界定：“管理是各种公共的或公家的团体和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使互相抵触的或不同的利益得以谐和并且采取结合举动的继续的进程。它既包括有权迫使人们听从的正式制度和规则，也包括各种人们赞同或以为契合其利益的非正式的制度布置”。
依据管理实际的研讨现状来看，“管理”是外延丰厚、适用性强的概念，普通指政府部门、社会福利机构、公家企业、社团组织以及集体等等各种活动的参与主体之间的关系。
地方编译局俞可平教授以为：“管理是指在一个既定的范围内运用威望维持次序，满足大众的需求。管理的目的是在各种不同的制度关系中运用权利去引导、控制和标准公民的各种活动，以最大限制地增进公共利益。”因而，管理就是一个既定的范围内，公共机构、公家机构、社会集体等主体在管理共同事务的进程中，经过应用威望使各方利益与需求失掉协谐和均衡，最终可以采取结合举动完成公共利益最大化的目的。它既包括具有强迫性的正式制度与规则，也包括大众普遍认同和恪守的非正式制度与标准，强调一种民主的、协作的、多元的公共管理。
但是，任何实际都有本身的局限性和时效性，管理实际补偿了事先市场调理失灵、政府调控生效的空缺，它不是完满实际，也存在本身的限制。随着世界环境和时代背景的不时变化，“善治”成为了管理在新时期开展的更高阶段，“goodgovernance”就成为学者热衷的研讨热点和重点。俞可平教授在《管理与善治》一书中指出，善治就是使公共利益最大化的公共管理进程。善治的实质特征在于它是政府与公民对公共生活的协作管理，是政治国度与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳形态。因此善治应该具有以下六个特点：
合法性（legitimacy），要求相关的管理者和管理机构要最大限制地协调各主体之间以及公民与政府之间的利益矛盾，从而使公共管理活动失掉国度公民最大限制的认同和支持；通明性（transparency），社会中的每团体都有权益晓得与本人利益相关的政策决策信息，有权理解影响本身利益的政府活动，从而可以无效地参与公共决策进程，监视政府公共管理进程的施行，政府地下的范围和速度间接影响善治的水平；责任性（accountability），在公共管理的进程中，政府部门和公民团体的责任心越强，相应的职能和义务实行得就越好，善治目的完成的能够性就越大；法治（ruleoflaw），依法治
国是在下国的根本国策，法治就是用宪法和法律来标准公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活次序，完善的法律体系、法律制度是完成善治的根底；回应（responsiveness），善治要求国度公职人员和政府管理部门对公民的利益诉求要做出及时、无效、担任的回应，积极自动地理解公民意见，社会公共管理的效率就越高；无效性（effectiveness），合理的机构设置是进步政府管理的效率的根底，而政府部门的效率水平最终决议了善治的水平。
从实质上讲，善治就是要还政于民，促进基层民主政治的开展，在完善的民主制度和成熟的公民社会中完成良好的管理，效劳型政府建立就是要求政府部门放权让利，加强公共管理部门的效劳型功用，强化社会管理事务，增加行政管理层级和顺序，防止有的政府应用其行政权利与民争利。从管理的角度看，政府并不完全垄断一切社会管理事务，而是在政府之外，还有社会其他机构或许团体参与经济社会管理，担任局部社会事务，承当政府没有管起来的职能。管理的主体是多元化的，权利是分散的，是一个政府部门与公民社会上下互动的管理进程，经过协作、协商、同伴关系、确立认同和共同的目的等方式施行对公同事务的管理，以求克制社会资源配置中的市场生效和国度生效，减少本钱扩展收益，追求公共利益最大化。所以讲，管理是政府管理的根底，是无效管理的补充。
二、在下国效劳型政府建立的背景。
从经济上看，在下国曾经完成方案经济体制向市场经济体制的转变，社会主义市场经济体制根本确立，特别是变革开放当前，在下国参加世界经济组织，与其他各国的政治、经济、文明、社会等多个范畴发作了普遍的联络，与世界各国的交往要求在下国政府体制必需变革。建立效劳型政府，完成政府构造体制、职责功用、行为方式的转变，以满足经济全球化、区域协作化开展的要求。同时，民营经济的疾速生长，曾经成为在下国经济建立和经济开展的主膂力量，是在下国经济增长的重要组成局部，他们不再需求政府的指挥，而愈加需求政府的效劳，政府曾经根本完成了主导经济建立和经济开展的使命，应该更好地发扬微观调控的职能，为经济的建立提供更好的制度环境和政策支持。
从政治上看，随着在下国基层民主的不时开展，人民群众的法律认识和公民认识日益加强，要求行使合法政治权益的愿望越来越激烈，现行政府管理制度有些中央已不契合人民群众的要求。特别是在城市化进程中，一些中央政府由于部门利益而违犯了人民的志愿，招致政府与群众的矛盾激化，人民关于政府的信任度下降，间接影响基层社会的波动、调和，不利于全体经济社会的可继续开展。管理不同于统治，不是以国度强迫力作为管理的工具，而是以尊重民意、维护民权、关怀民生为前提，政府不再是决策的独一决议者，而是多方意见的综合表达者，从这个意义下去讲，效劳型政府建立更是一个民意代表机构。
从社会来看，多种经济制度的实行、社会环境的开放、全球交流的增强，各种社会集团、非政府组织、公益性机构疾速生长，曾经成为在下国经济社会管理的重要参与者，其作用与才能不可小视。效劳型政府建立就是要做有条件的“减负”政府，将一局部管理权利转移给社会，增强与社会组织、公家机构、社会集体的多方协作，为这些非政府组织的开展与效劳提供政策支持和制度环境，只要在这种多方协调协作的运转环境中，公共管理目的才能够失掉最大化的完成，从而完成基层社会、整个国度的善治。
三、善治目的下的效劳型政府建立。
管理-善管理论的衰亡与研讨，意味着在下国政府管理国度和社会事务的方式、手腕发作了变化，管理实际让俺们看到了一幅全新的政治画卷。管理实际的目的取向是完成善治，作为一种比拟理想的政府管理方式，理应成为在下国政府变革的方向和目的。中国是开展中的社会主义国度，具有本身的特殊国情和民情，因而在下国的效劳型政府建立必需完成以下转变：
1·从全能型政府向无限性政府转变。
管理包括两方面涵义，即统治与管理，前者是国度的政治职能，后者是国度的社会职能。在在下国传统行政管理体制中，政府的统治职能大于管理职能，过于强调政治权利的统治范围与次序，疏忽了社会管理效劳方面。政府作为一个公共管理机构，管辖的内容和权利的触角延伸到人民生活的各个方面，其有限权利和大包大揽的管理形式，严重障碍了在下国市场经济的开展，市场不能自主运营、社会不能自在选择，社会资源配置不合理，招致社会资源糜费、消费效率低下、购置力低下，不利于国度的经济社会的开展。善治强调政府与社会的多方协作，以期构成一个多元管理、调和有序的管理形式。变革开放30年的开展，市场经济日益成熟，间接影响政治体制的渐进变革，全能型政府的触角正在膨胀，社会职能正在强化，地方政府和中央政府的职能分工越来越明晰，政府角色定位和分工越来越合理，改动了过来政府对社会义务统包统揽的旧形式，变全能政府为无限政府，完成了

政府成为掌舵人的转变，做一个无限的政府，一个将政府职能与政府才能相契合的政府。
2·从垄断型政府向参与型政府转变。
公共权利是凌驾于其他权利至上的特殊权利，极容易发生垄断行为，而政府是公共权利的拥有者，政府任务人员的执政态度和行使方式间接决议了公共权利施行的后果。在管理实际中，政府不再是独一的权利机关，其他各种社会机构也是社会管理的参与主体，包括社会效劳组织、意愿组织、公家企业、群众自治组织等等，只需失掉公民的认可，都可以管理一定范围内的社会事务，都有权参与相关政策的制定与决议，都有权表达本人的意见和要求，政府管理与决策必需取得这些社区主体的赞同和认同，在这里团队的参与和协作才是最重要的，因而政府的管理形式应该从垄断型向参与型转变，改动“政府至上”的传统理念，真正完成人民当家作主。
政府应该依照宪法和法律的规则，依照无效的顺序，疏浚公民利益表达和需求反响渠道，及时无效的反响社会成员的意见与要求，由此构成上下互动的场面，保证公民政治参与、民主对等权益得以完成。同时，公民政治参与热情低落，参与时机增多，加之政府回应性加强，整个社会的公共管理次序越发标准，社会管理的效率和功效就更大，政府的效劳性愈加突出。
3·从集权型政府向分权型政府转变。
传统集权体制下的政府官本位思想严重，带来的结果是政府权利过大，社会权利过小，后果是政府管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而社会又无法参与其中，招致社会管理低效运转。善治目的下的效劳型政府就是要改动这种人多低效的场面，以政府、社会、企业为社会管理的主体，政府不再是一个高高在上的统治机器，而是一个享有过度威望的公共效劳组织，其威望不是来自强迫性的权利，而是来自社会、企业、大众盲目的心思认同和支持。政府外部的合理分权有利于进步任务人员的积极性和自动性，使其更具责任感和使命感，进步政府办事效率；政府内部分权有利于加重政府担负，将局部权利和职责转移给企业、社会组织或自治组织等，与社会共同承当社会管理的职责，政府应该突出本身的微观调控职能，当好裁判员而不是运发动。
4·从人治型政府向法治型政府转变。
在下国传统是一个地方集权的国度，政府权利的行使大都表现出人治的滋味，加之局部官员的官本位思想，使得公共权利的行使偏离了原先的轨道，成为局部人谋取本人利益的工具，成为局部政府谋取部门利益的手腕。法治是善治的根本要素，也是在下国依法治国的目的和要求所在，建立法治政府不只仅是要求公民违法，还要求政府依法违法。有法可依是法治政府的根底，有法必依是法治政府的内容，法律是凌驾于政府与公民至上的。效劳型政府建立的重要工程之一也是法治政府建立，只要法律才干增加和限制政府执法进程中糜烂的繁殖，才干真正维护社会公民的合法权益。法律制度的健全完善和执法顺序的迷信合理可以无效监视政府，进步政府办事效率，增加政府与民争利的能够性，增加执法进程中人为要素的影响，真正完成“执政为民”的政府建立目的。