公共管理新公共管理的民主行政之维

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基于民主行政理论视角,通过分析新公共管理运动中,政府再造者对政府与其内外部行政环境关系的调整,本文认为新公共管理在追求行政效率的同时,也蕴含着对分权、参与和回应性等民主价值的关怀。

一、民主行政理论的缘起与意蕴20世纪60年代,随着西方民权运动的兴起,官僚制政府与公众的民主诉求之间的关系日益紧张,西方国家经历了一个社会骚动,人民不满和敌视政府的时期。1968年,在行政学大师沃尔多的倡导下,一帮年轻的公共行政学者聚集在美国雪城大学的明诺布鲁克会议中心,探讨和研究公共行政所面临的时代挑战和未来的发展远景。后来这些观点被统称为新公共行政,它强调公共行政要致力于维护社会公平、代表性、响应性、参与和社会责任感等民主价值观。之后,面对美国70年代的宪政危机,奥斯特洛姆基于公共选择理论视角,提出了民主制行政理论,即主张分权制衡的宪政框架下“权威分散、交叠管辖”的多中心治理的行政体制,并认为民主制行政取代官僚制行政无异于公共行政领域的“哥白尼式革命”。时至80年代初期,针对美国政治文化中鄙视公共部门与公务人员的风气与迷思,以魏姆斯利为代表的黑堡学者撰写了《公共行政与治理过程:转变美国的政治对话》(简称《黑堡宣言》),呼吁行政官员在公共行政中应以维护公共利益与捍卫宪法尊严为职志,在民主治理中扮演重要的、正当的角色。因此,行政官员不应以服从规章制度和上级命令为最高行为准则,而应有更高的伦理准则。显然,黑堡学者厌恶官僚行政中行政官员非人格化的照章行事,主张把宪政民主价值引入到公共行政中去,彰显行政官员的职业伦理自主性。

基于以上对西方民主行政理论的梳理,笔者认为所谓民主行政,简言之,就是公共行政应以社会公正为依归,遵循民主价值与原则处理内部行政事务与外部公共事务,强调公共行政的透明性、参与性、回应性与责任性等。其基本制度框架包括:分权型的行政组织体制、参与型的行政决策体制、竞争性的公共服务体制、多中心的社会治理模式等。

二、新公共管理及其民主行政面向20世纪80年代以来,以管理主义与公共选择理论为指导,发轫于西方国家的政府再造运动被学界称之为“新公共管理”。它以强调市场机能、企业管理的哲学以及顾客导向的行政风格为特征,往往被人们描述为一场追求“3E”(经济、效率、效能)目标的政府改革风潮。笔者认为,新公共管理在追求“3E”标准的同时,亦蕴含着对分权、参与、回应性等民主价值的关怀。笔者不揣浅陋,试图从政府再造的以下几个方面来分析新公共管理的民主行政意蕴。

1.政府内部治理结构在西方国家的政府再造浪潮中,首先,再造者利用灵活绩效框架促成了掌舵与划桨的分离,从而将大型的官僚制组织分解成规模更小、命令链更短、功能更集中的组织;通过公共服务的市场化打破了公共企业对公共服务供给的垄断局面。其次,在公共服务领域,再造者通过竞争性公共选择制度,促使公共服务提供者在竞争性公共服务市场中赢得顾客来获取资金。这就在传统的至上而下单向度的责任机制的基础上,引入了至下而上责任机制。“在原有的模式下,政治领导者是实现责任机制仅有的渠道。现在,责任机制与公众之间有了直接联系。”在这种直接的责任渠道中,公共服务组织直接与公民交流并改进自己的服务,大大提高了公共服务组织的回应性。

此外,在官僚制行政中,由于官僚制对技术效率的追求,而强调公务员的非人格化。与此不同,新公共管理者认为,基于对共同目标的认同和绩效责任的约束,政府应对公务员解制放权,并鼓励他们参与行政决策、回应顾客需要。这样不仅不会影响行政效率,而且还可以提高公务员的工作积极性,增强政府对公众的回应性。通过上述政府再造流程,一种分权扁平化、深具回应性的、顾客导向的“企业化体制”取代了僵化的集权控制官僚体制。

2.政府与社会罗伯特·罗茨认为,掌舵是分析公共管理的核心,而治理又是掌舵的代名词。“治理是政治国家与公民社会的合作,政府与非政府的合作,公共机构与私人机构的合作,强制与自愿的合作。”作为掌舵的治理意味着政府把控制权从官僚机构那里转移到社区,让公民通过社区组织实现自我管理。例如,发源于美国俄勒冈和其他一些州的社区掌舵组织“进步委员会”,它可以为所在的州和社区制定远景目标。可见,新公共管理倡导的公共管理社会化,是对传统政府管理的超越,非政府的社会治理组织和公民与政府共同构成了多中心网络式社会治理结构。因此,新公共管理主张“社区拥有的政府”,实际上是国家权力向社会的回归。而民主化的基本意义之一就是政治权力日益从政治国家返还公民社会,政府公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基础之上。