土地使用权流转及强制执行相关问题探讨

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土地的所有权与使用权相分离,形成了我国所特有的土地使用权制度。土地使用权作为从土地所有权中分离出来的一项独立的权能已成为具有独立意义的物权,其权能内容包括占有、使用、收益,甚至流转。正是因为土地使用权具有可流转性,才使其能够被纳入人民法院强制执行的财产范围。但对土地使用权的流转,法律规定相对于实践来说比较原则,相应对土地使用权的强制执行面临诸多困境。本文试结合现行土地行政管理法律规范从分析土地权属形式和流转特点以及执行实践中的具体问题入手,探讨不同类型土地使用权强制执行的可行性,据以提出具有可操作性的强制执行途径和方法,以期有利于执行实践。

一、土地权属的基本形式土地权属又称为土地的产权或地权,包括土地的所有权、使用权及他项权。土地的所有权是指土地所有者对土地占用、使用、收益和处分的权利。土地的使用权,是土地所有者依照法定程序,如出让、划拨、发包等,将土地交由土地使用人使用,由土地使用人取得一定期限使用权。除了土地管理法规定的土地所有权和使用权外,还存在着大量的既不属于所有权,也不属于使用权的土地他项权利。如土地抵押权、租赁权、地下权、空中权、通行权等。本文仅对土地所有权和土地使用权的具体形式作一论述。

(一)土地所有权的两种形式我国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和集体所有制。反映在土地所有权上即国家土地所有权和农民集体土地所有权两种形式。根据《宪法》和《土地管理法》的规定,属于国家所有的土地主要有:⑴城市市区的土地,按当前比较普遍的观点,城市市区是指“城市建成区”,即已进行城市配套建设、具备城市功能、基本连片并由市政部门直接管理的区域。⑵法律规定属国家所有的农村和城市郊区的土地。⑶属于国家所有的各种自然资源占地。属于农民集体所有的土地有:⑴法律规定属国家所有之外的农村和城市郊区的土地。⑵宅基地、自留地和自留山。⑶法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等部分自然资源占地。

(二)土地使用权的划分形式《土地管理法》第11条第2、3款规定了国有土地使用权和集体土地建设用地使用权两种使用权形式。

1.国有土地使用权根据不同取得方式分为划拨、出让、入股、租赁国有土地使用权四种形式划拨土地使用权,是指国家依照法律规定把土地无偿交给土地使用者使用而由使用者依法取得的使用权。出让土地使用权是指国家一次性收取一定时间内土地使用权价款后将土地使用权交给土地使用人,由使用人取得的土地使用权。它与划拨土地使用权的区别一是有偿,二是有期,三是可以流转。划拨土地使用权不能转让、出租、抵押,只能自己使用,但可以通过补办出让手续后取得出让土地使用权。

入股土地使用权是指国家以作价出资方式将土地使用权折成股份交与土地使用人,使用人取得入股土地使用权。租赁土地使用权,是指国家将国有土地在一定年期内租予土地使用者并按年度收取租金,土地使用者即取得租赁土地使用权。

2.集体土地使用权可以分为用于农业建设的集体农用地使用权和在法律上规定的用于非农业建设的集体建设用地使用权。非农业建设用地使用权是指乡(镇)村企业、宅基地、乡(镇)村公益事业建设用地使用权。按照《土地管理法》第43条规定,除农民集体办乡(镇)村企业和农民建住宅使用本农村集体土地,乡(镇)村公共设施和公益事业建设使用集体土地三种情况外,其他任何单位和个人都只能使用国有土地而不能取得集体建设土地使用权。

二、土地使用权流转的法律规制(一)国有土地使用权的流转国有土地使用权根据取得方式可以有四种:划拨、出让、入股、租赁。现实中,以入股、租赁两种方式取得土地使用权的情况很少,本文主要分析划拨、出让两种方式土地使用权的流转。

1.划拨土地使用权的流转划拨土地使用权不得直接流转。根据《城市房地产管理法》关于“以划拨方式取得土地使用权的房地产转让”、“以出让方式取得的土地使用权,可以设定抵押权”、“将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的,应当将租金中所含土地收益上交国家”的规定以及从《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条关于“划拨土地使用权,除本条例第45条规定的情况外,不得转让、出租、抵押”的规定以及第45条所列“土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;领有国有土地使用证;具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;依规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以流转所获收益抵交土地使用权出让金”流转条件来看,划拨土地使用权是不可以直接流转的。

以划拨方式取得土地使用权的房地产的流转,必须符合一定条件且须经批准。对于划拨方式取得土地使用权的房地产的流转,根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条、第45条及《划拨土地使用权管理暂行办法》第5条、第6条的规定,必须符合前述有关流转条件。而根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第39条关于“以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当按照国务院的规定,报有批准权的人民政府审批”的规定,当事人应当先行向市、县人民政府有关管理部门提出申请,由该部门审查并报经有批准权的人民政府批准。这是因为,此类房地产的流转审批实质上是划拨土地使用权的流转审批,房屋能否流转取决于该房屋所占用的划拨土地使用权流转能否得到批准。只有划拨土地使用权流转先行获得批准后,权利人才能按照其他规定流转房地产。

以划拨方式取得土地使用权的房地产流转,房、地产必须同时流转。以划拨方式取得土地使用权的房地产转让和抵押时,房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。对此,《城市房地产管理法》第31条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第23条、第24条及《划拨土地使用权管理暂行办法》第11条第1款均作出了明确的规定。而对于以划拨方式取得土地使用权的房地产出租,《划拨土地使用权管理暂行办法》第11条第2款规定:“出租土地使用权,其地上建筑物、其他附着物使用权随之出租;出租地上建筑物、其他附着物使用权,其使用范围内的土地使用权随之出租”。

2.出让土地使用权的流转出让土地使用权以及以出让方式取得土地使用权的房地产流转是典型意义上房地产流转,与前述划拨土地使用权不同,不存在一般禁止性规定和特殊条件性要求,但仍需坚持“房地不分”原则,即房地产流转必须同时进行。至于实践中出现的房地产各自流转即“房地分家”的现象,笔者认为不符合法律规定。