论三十年代南京国民政府的文书档案改革

行政改革易起风波,文书档案改革涉及的利益纷争比较小,容易被各方所接受,可作为当时行政改革之突破口。如同萧文哲所言,“行政之意义,时人尚不甚明了者,往往将行政与政治混为一事,一闻行政改革,便以为改革政治,掀起政潮。”基于此,行政改革就需要找一个容易被人接受的改革点入手,以推动整体改革。这一点,甘乃光作为这一运动的发起人,阐述得非常清楚。他认为,“在中国,行政的改革,与别国实为一桩不易进行的事情,要有学理的研究,要有事实的需要,要有实际可行的方案,最重要的,不可即由此而发生政潮,因此运动若在初期,即发生激烈的反抗,则此运动即易挫折……各级行政的改革亦然,当使各级政府人员有改革的自觉,然后其他的改革运动,自然应运而生,于是遂定各级政府人员感觉最敏而人人有关的文书档案改革为入手,问题比较的小,而范围与普遍性比较广大。”当时行政效率研究会专门委员李朴生也指明,档案管理具有通用性,“不是主义或政策,只要有妥善的办法,各方都是乐用的。”

其二,公文作为推行政令的工具,其时确有改革之迫切需要。“官署、公团以及特种事业机关积存的记录文件,时时要检查稽考,时时要根据它来做测比、统计、研究等工作,总之,时时要应用它。”由于国民政府初期公文拟写与处理程式,“相当板滞,有一套的术语,非老于此道的人不易畅利运用。例如如何‘摘由’,何事应用‘指令’,何事应用‘训令’,‘等因奉此’,‘等由奉此’,‘等情据此’有何区别,每一种公文应如何措辞等等,均非未经熟练者所能运用自如。”因而,当时对公文改革予以行政效率上考虑也势在必行,从中央到地方,均有这种共同改革之需要,提出“在文书方面由收文以至于发文,亦经过种种处理之手续,此等手续之繁简快慢,与行政或公务进行上之效率有密切关系,故论行政效率者,莫不首先注意文书处理之是否迅速简捷。”故而,内政部在推行行政改革时,着意将文书档案改革这种“对物不对人”之改革措施,作为行政改革、提高行政效率的突破口。

其三,公文改革有利于改革施政程序与行政风气。施政程序繁琐是国民政府在处事方式上因循守旧,在行政系统上权限不清等原因所造成的结果,“公文处理的方式像宝塔一样。”“在理论上,每件公文,不论性质如何,都应该由宝塔的最下一层,循序送到最上一层,再由最上一层送回最下一层。”比如,国民政府出台一个法案,至少要经过十余道程序,历时半年以上;如果中间环节出现问题,那就不知要拖到什么时候,“这种繁琐复杂的施政程序的弊端,不仅在于费时,更在于误事。”。