双因素理论在土地行政管理体制改革中的应用

双因素理论作为诸多激励理论中的一种已被广泛应用于企业人力资源管理中,如何将其有效地运用到土地行政管理中,从而激励公职人员,提高土地行政部门的管理效率,是一个值得探讨的问题。在分析双因素理论含义的基础上,结合土地行政管理的特征,阐述了双因素理论在土地行政管理中的应用,在达到土地行政管理部门组织目标的同时,也能够满足土地行政公务员的个人目标。

一、问题的提出从20世纪90年代起,党中央、国务院多次提出要实行最严格的土地管理制度和耕地保护措施,然而,在实际实施过程中耕地保护及土地利用管理效果不容乐观:一是耕地面积急剧减少。

1996年至2005年,全国耕地面积由1996年10月底的1.3亿公顷,减少为2005年年底的1.22亿公顷,耕地净减少0.08亿公顷。二是耕地质量不断下降。据调查统计,目前全国有50%左右的耕地不同程度存在环境恶化和地力下降问题,每年造成的经济损失约为50亿元;受到水污染,重金属、氨化物、农药、化肥、地膜等多方面土壤污染不断增加,自然灾害损毁耕地持续增长,水土流失和土地沙化、盐碱化亦直接影响到耕地改革中的应用质量,造成耕地耕层变浅,养分流失,土壤退化。

三是土地利用总体规划不能落到实处。近年来,由于片面理解和追求城市化,一些地方领导急功近利,出于“形象”与“政绩”需要,大搞“城市经营”,无视土地规划,盲目扩大城区,违规设立各类开发区、园区,不少地方出现了“规划跟着领导走,规划随着变化修”的现象,使规划一次次成为“纸上画画,墙上挂挂”的装饰,大量无序占地造成的结果是大量的耕地抛荒。

2004年,为了能使土地管理部门全面贯彻落实各项土地管理措施和耕地保护措施,国务院决定实行省以下土地垂直管理体制改革,使土地管理切实做到自上而下,上下结合。该措施充分体现了“以人为本”的管理理念,其实质在于把人的因素当作土地行政管理的首要因素和本质因素,即强调人在土地行政管理中的主导地位,以充分调动人的主动性、积极性和创造性。其目标是紧紧围绕着严格土地利用管理和耕地保护的土地公共管理目标,其定位是谋求土地行政组织与土地行政公务员个人之间良好的合作关系,在满足土地行政组织管理和发展目标的同时,也要满足土地行政公务员个人成长和发展的需求。与企业人力资源管理中运用各种激励因素激发员工的创造性不同,土地行政部门独具的政治公共性决定了其目标是实现社会福利最大化,“人事管理在私人部门和政府部门中的本质不同可以概括为一个词,这就是政治。政府人事管理过程是一个政治过程。”对公职人员的激励更多的是激发他们培养公仆精神和服务公众的意识。因为对他们来说,公职人员的政治品德与职业道德素养才是行政部门人力资源管理内在本质的要求。

二、双因素理论的含义双因素理论也叫激励因素-保健因素理论,该理论是由美国心理学家赫茨伯格于20世纪50年代后期最先提出来的。双因素理论认为,影响一个人的行为动机有两种因素:一种是外部因素,又称保健因素,是指和工作环境与条件有关的因素,如组织的政策、基层人员管理的质量、与上级领导的关系、工作的环境与条件、薪金、与同级的关系、个人生活、与下级关系、安全等方面。这一类因素如果缺少,就会引起不满和消极情绪,但是这些因素得到改善和满足后,只能消除员工的不满,却不能真正激发员工的积极性。因为这些因素的满足,对于提高人的士气,激发人的行为动机并没有更积极的作用。所以,赫茨伯格把这类因素称之为“保健因素”,意即只能防止疾病而不能医治疾病。另一种因素是内部因素或称激励因素,是指与工作本身特点、工作内容有关的因素,如工作责任的大小,职业上的发展成长,工作上是否有成就感,工作成绩是否得到社会承认,工作本身是否具有挑战性等。这类因素的改善和满足能激励员工的积极性和热情,是人们真正行为的动力之源。

按照赫茨伯格的意见,管理当局应该认识到保健因素是必需的,不过它一旦使不满意中和以后,就不能产生更积极的效果,而只是处于一种既非满意,又非不满意的中性状态。只有激励因素才能产生积极的效果,如果该类激励因素处理得当,会使人产生满足感,有助于充分、持久、有效地调动人们的积极性,有很大的激励作用。

双因素理论在我国现代企业和教育管理中已有一些较好的应用研究,如在现代企业管理中针对不同类型的员工采取不同的因素进行激励,通过为教师提供平等的晋升机会、改善工作环境和条件等措施激发其对工作的积极性、主动性和创造性,从而达到激励的目的。然而土地行政管理具有强大的政治性和社会性,这种政治性体现在公共部门内部规章制度的强制性上,政策及制度的强制性大大高于企业内部的程度。正如美国学者詹姆斯·Q·威尔逊所言,“机构领导人有强烈的动机让其下属执行规定,违反了这些规定会使他们陷入外部的政治困境。”社会性则体现在土地行政管理活动能产生巨大的社会效益和生态效益,在社会发展中具有非常重要的作用,土地行政管理的目标是集社会发展、分配公平、经济效率、保障供给和环境保护于一体。因此,双因素理论在土地行政管理中的应用与在企业管理中的应用相比具有一定的差异,即管理当局必须在充分考虑土地行政管理政治性和社会性的前提下,通过改善保健因素和激励因素,提高土地行政公务人员工作的积极性、主动性和创造性。

三、双因素理论在土地管理中的应用作为土地行政管理的客体的土地是人类赖以生存的基础,是安邦立国的基本条件,也是社会经济发展的物质依托。土地管理的好坏直接关系到国民经济的发展和社会的长治久安,这表明土地行政管理相对其他的行政管理具有特殊性。

我国《土地管理法》确定了一系列土地管理的基本制度,如土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度等。这些制度实践效果不显著,主要不是制度本身的问题,而是执行不坚决,具体落实中,受不依法行政办事的干扰太大,换而言之,这与管理主体的管理不善具有直接的关联。因此,有必要改革现行的管理体制和管理方式。