1.定义和分类
1.1定义
非政府组织一词来自国外。[2]据考证这一词汇最早出现在1945年联合国成立时的一份重要文件里，[3]当时主要指那些在国际事务中发挥中立作用的非官方机构，如国际红十字会、救助儿童会等，后来成为一个官方用语被广泛使用，泛指那些独立于政府体系之外具有一定公共职能的社会组织。1995年，北京举办第四届世界妇女大会，因同期举行的“世界妇女非政府组织论坛”，而使非政府组织这一词汇在中国推广开来。[4]
从字面上看，非政府组织一词指的是除政府之外的其他社会组织，但由于约定俗成，这一概念中并不包括企业等营利性的社会组织，不包括家庭等亲缘性的社会组织，也不包括政党、教会等政治性、宗教性的社会组织。相对于企业、家庭、政党和教会等社会组织来说，非政府组织往往更具有公共性、民主性、开放性和社会价值导向。所以严格说来，非政府组织这一概念指的是除政府之外的其他社会公共组织。[5]
到目前为止，国际上并没有形成通用的、规范的非政府组织的统一定义。类似的用语还包括“非营利组织”、“公民社会组织”、“第三部门”等等。事实上，不同的国家、不同的学者、不同的组织，往往使用不同的用语并对这些概念有不同的解释。因此在讨论有关中国非政府组织相关问题之前，需要澄清我们对于这一概念的基本看法。
联合国是最早使用非政府组织一词并赋予它积极的制度性涵义和参与国际公共决策的特殊地位的机构。在联合国的官方网站上，对非政府组织给出了如下定义：
“非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。非政府组织面向任务，由兴趣相同的人们推动，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义的作用，向政府反映公民关心的问题，监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与;它们提供分析和专门知识，充当早期预警机制，帮助监督和执行国际协议。有些非政府组织是围绕诸如人权、环境或健康等具体问题组织起来的，它们与联合国系统各办事处和机构的关系会因其目标、地点和任务不同而有所差异。”[6]
世界银行长期以来高度重视与非政府组织的合作，设有“NGO与公民社会部”，多年来出版了大量有关NGO和公民社会的研究报告，如《世界银行的合作伙伴——非政府组织》(1996年)、《共同工作——世界银行是公民社会的合作伙伴》(2000)等。世界银行对公民社会的定义如下：
“世界银行将公民社会定义为家庭、市场和国家之间的一个空间，其中包括各种非营利组织及旨在改善所代表的社会群体之生活状况的各种正式或非正式的特殊利益团体。世界银行认为：民间思想库等政策研究机构、工会、媒体、非官方机构、草根组织、社区基层组织、宗教联合会、以及其他各种类型具有积极的社会影响力的组织，也都构成公民社会。”[7]
著名学者莱斯特·萨拉蒙认为：非营利组织或非政府组织是具有如下共同特征的社会组织：⑴组织性，即有一定的制度和结构;⑵民间性，即独立于国家和政府体系之外;⑶非营利性，即不以营利为目的，不分红;⑷自治性，即能够自主决策和自主活动;⑸志愿性，即组织的成员并非受某种外在强制、而是秉持志愿精神自愿组成，其活动经费也来自志愿捐赠。[8]
上述三个定义是众多关于非政府组织的定义中较有代表性和影响力的，它们实际上分别从功能、构成和属性三个不同角度来把握和定义非政府组织。
根据我们的理解，非政府组织是独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织，这些组织活跃于人类社会生活的各个领域和层面，其形式、规模、功能千差万别，但一般都具有非政府性、非营利性、公益性或共益性、志愿性四个方面的基本属性。具体来说：非政府性指的是这些社会组织独立于政府机关及其附属机构之外，不是由政府出资成立，不具有自上而下的官僚体制，不具备排他性的垄断权力;非营利性强调这些社会组织不是营利性的企业，它们不以营利为目的，不具有利润分红等营利机制，组织资产不得以任何形式为私人所占有;公益性或共益性强调这些社会组织在投入产出上更多地依赖社会和服务社会，它们往往以各种形式吸纳社会公益或共益资源，对公信力等社会资本有更强的依赖性，提供的是社会所需要的各种形式的公共产品或服务，并形成一定的公共空间;志愿性强调这些组织的参与者和支持者通常不存在外在的强制关系，而更多基于自愿、自主的奉献精神和不求回报索取的下载精神，各种形式的志愿者成为其重要的人力资源。
关于中国非政府组织的概念，需要强调如下四个特点：
第一，是具有相对性的概念。由于来自国外，非政府组织这一概念并不能确切反映中国的社会现实，而主要形成的是和社会团体、民间组织等中国既有的一些概念的对应关系。在非政府组织这一概念进入中国之前，同类的社会组织就已经存在，不过使用的是其它的概念。非政府组织这一概念给出的是一个新的视角，使人们得以进行新的社会观察和分析，但这种视角并没有否定既有的概念。因此，与非政府组织一词平行存在乃至相互定义的，是如社会团体、民间组织等一类本土的概念。
第二，是具有实证性的概念。由于约定俗成，非政府组织这一概念并非一个严格的学理范畴，无论其内涵和外延都存在一些模糊的地方。“非政府组织”首先是一个否定的表述，它所要肯定的东西往往需要另外加以说明，这使得这一概念从一开始就带有解释上的任意性。为弥补这一缺陷，人们不断提出新的范畴，诸如“非营利组织”、“公民社会组织”、“社区志愿组织”等，这些范畴和非政府组织一词无论在内涵上还是外延上其实都大同小异，可理解为从不同角度对非政府组织的诠释，[9]差别主要在于实用目的的不同。
第三，是具有过渡性的概念。由于中国转型社会的特殊性，非政府组织和体制内外两种制度结合起来，其中包含着新旧两类社会组织。处在社会转型期的中国，社会组织也在发生剧烈的变化。各种新的社会组织层出不穷，旧的社会组织则在改革中逐步蜕变。非政府组织一词被引入中国不可避免地带有过渡性或双重性：一方面用以直接反映新的社会组织，[10]另一方面用以反映旧体制中正在发生变革的传统社会组织。
第四，是具有典型性的概念。非政府组织是一个极为庞杂和多样化的体系，对其的观察和分析既要考虑宏观和总体上的共性，更要体现微观与个体上的特性，尤其处在巨大变革时代的今日之中国，对整体结构的总体描述和宏观分析固然能够把握历史演进的脉络和方向，但对典型案例的个体观察和微观分析则显得尤其重要，能够深入发掘和揭示中国非政府组织的本质属性和特征。
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